NIK o funkcjonowaniu Krajowego Funduszu Szkoleniowego

Krajowy Fundusz Szkoleniowy pomógł (w latach 2019-2020) w zwiększeniu kompetencji ponad 212 tys. pracowników i pracodawców. Prawie 490 mln zł, jakimi gospodarował KFS zostały rozdysponowane i wykorzystane na ogół prawidłowo. Najwyższa Izba Kontroli zwraca jednak uwagę, że kierunki i założenia działań finansowanych z KFS nie zostały w pełni prawidłowo zaprojektowane. W efekcie dochodziło do nierównego traktowania pracodawców, tj. beneficjentów Funduszu. W większości skontrolowanych powiatowych urzędów pracy wprowadzono nieuprawnione lokalne ograniczenia lub preferencyjne warunki dostępu do środków Funduszu. Dopuszczono też możliwość finansowania kształcenia ustawicznego poza celami określonymi przez Ministra właściwego do spraw pracy i Radę Rynku Pracy. Dane dotyczące realizacji zadań KFS nie były wykorzystywane przez Ministra i urzędy pracy do kompleksowej oceny efektów udzielonego pracodawcom wsparcia.

Krajowy Fundusz Szkoleniowy został utworzony w 2014 r. Jego istotą jest wsparcie kształcenia ustawicznego pracodawców i pracowników podejmowane z inicjatywy lub za zgodą pracodawcy. Środki KFS, co do zasady, planowane były corocznie w wysokości 2% przychodów Funduszu Pracy.  Głównym założeniem powstania Funduszu było budowanie konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy oraz zapobieganie wykluczeniu społecznemu osób o niskich lub niedostosowanych do potrzeb rynku pracy kompetencjach. W kolejnych latach konkretne cele Funduszu określane były jako priorytety przez Ministra i Radę Rynku Pracy. Środki KFS mogły służyć finansowaniu kształcenia ustawicznego pracowników i pracodawców, w szczególności kursów i studiów podyplomowych. Mogły zostać przeznaczone również na działania pozaszkoleniowe takie jak badanie efektywności wsparcia udzielonego ze środków KFS oraz promocję Funduszu.

W ciągu siedmiu lat funkcjonowania KFS cieszył się coraz większym zainteresowaniem pracodawców. W 2014 r., przez pierwsze pół roku jego działania, wsparciem objęto ponad 10 tys. osób (priorytetem było wówczas wsparcie osób w wieku 45 lat i więcej), a w objętych kontrolą latach 2019-2020 liczba uczestników działań finansowanych z KFS wyniosła odpowiednio 108 tys. i 104 tys. W 2019 r. wydano 203,2 mln zł a w 2020 r. 217,5 mln zł. Mimo dużego zainteresowania wsparciem plany wydatków zostały wykonane odpowiednio na poziomie 89% i 88%.

Kontrola została przeprowadzona w Ministerstwie Rozwoju, Pracy i Technologii, pięciu wojewódzkich i 10 powiatowych urzędach pracy oraz u 20 pracodawców korzystających ze środków KFS. Objęła okres 2019-2021 (I kwartał).

Najważniejsze wyniki kontroli

Kierunki i założenia działań finansowanych z KFS formułowane były, w związku z potrzebami rynku pracy, w drodze priorytetów wydatkowania środków Funduszu. Na lata 2019-2021 przyjętych zostało odpowiednio sześć, siedem i osiem priorytetów wskazanych przez Ministra właściwego ds. pracy oraz trzy, pięć i sześć priorytetów ustalonych przez Radę Rynku Pracy. Niektóre priorytety obejmowały cały wymieniony okres, niektóre jeden rok lub dwa lata. Kilka priorytetów było modyfikowanych w kolejnych latach ich obowiązywania.

Priorytety określone przez Ministra dotyczyły wparcia kształcenia ustawicznego:

• w zawodach deficytowych,
• osób, które nie posiadają matur,
• pracowników pochodzących z grup zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, zatrudnionych w podmiotach posiadających status przedsiębiorstwa społecznego oraz członków lub pracowników spółdzielni socjalnych lub pracowników zakładów aktywności zawodowej,
• osób, które mogą udokumentować wykonywanie przez co najmniej 15 lat prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a którym nie przysługuje prawo do emerytury pomostowej,
• osób po 45 roku życia,
• rodziców powracających na rynek pracy po przerwie związanej ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem,
• w związku z rozwojem technologii i zastosowaniem wprowadzonych narzędzi pracy, w tym technologii cyfrowej,
• w obszarach / branżach kluczowych dla rozwoju powiatu / województwa wskazanych w dokumentach strategicznych / planach rozwoju,
• dla instruktorów praktycznej nauki zawodu bądź osób mających zamiar podjęcia się tego zajęcia oraz szkoleń branżowych dla nauczycieli kształcenia zawodowego,
• osób zatrudnionych w podmiotach, które na skutek obostrzeń zapobiegających rozprzestrzenianiu się COVID-19 musiały ograniczyć swoją działalność,
• pracowników służb medycznych, pracowników służb socjalnych, psychologów, terapeutów, pracowników domów pomocy społecznej, zakładów opiekuńczo – leczniczych, prywatnych domów opieki oraz innych placówek dla seniorów / osób chorych / niepełnosprawnych, którzy bezpośrednio pracują z chorymi na COVID-19 lub osobami z grupy ryzyka ciężkiego przebiegu tej choroby.

Określone przez Radę Rynku Pracy priorytety wydatkowania środków KFS dotyczyły wsparcia kształcenia ustawicznego:

• pracowników centrów integracji społecznej, klubów integracji społecznej, warsztatów terapii zajęciowej,
• osób z orzeczonym stopniem niepełnosprawności,
• w związku z zastosowaniem nowych technologii i narzędzi pracy,
• osób zatrudnionych u pracodawców, którzy w latach 2017-2019 nie korzystali ze środków Funduszu,
• osób, które mogą udokumentować wykonywanie przez co najmniej 15 lat prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a którym nie przysługuje prawo do emerytury pomostowej,
• osób dorosłych w nabywaniu kompetencji cyfrowych,
• pracowników zatrudnionych w podmiotach posiadających status przedsiębiorstwa społecznego oraz członków lub pracowników spółdzielni socjalnych lub pracowników zakładów aktywności zawodowej,
• pracodawców zatrudniających cudzoziemców.

Oprócz priorytetów Minister publikował wytyczne dla urzędów pracy. Miały one ułatwiać korzystanie ze środków KFS i dostarczać urzędom pracy wskazówek, jak rozumieć priorytety. Wskazówki te dopuszczały jednak możliwość zastosowania przez powiatowe urzędy pracy (PUP) rozwiązań, które nie wynikały wprost z regulacji prawnych odnoszących się do KFS. Chodziło o możliwość wydawania środków KFS na kształcenie ustawiczne poza priorytetami, uwzględnienia wniosku pracodawcy o przyznanie dofinansowania, który nie spełnia kryteriów określonych w rozporządzeniu w sprawie KFS oraz formułowania dodatkowych kryteriów przyznawania pracodawcom środków Funduszu. Prowadziło to na poziomie poszczególnych powiatowych urzędów pracy do nieuprawnionej modyfikacji zasad dostępu pracodawców do środków KFS w stosunku do wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji również do nierównego traktowania pracodawców, tj. beneficjentów Funduszu w skali kraju. Tak stało się w siedmiu z 10 skontrolowanych powiatowych urzędach pracy. W urzędach tych wprowadzono lokalne ograniczenia w dostępie do środków KFS. Dotyczyły one m.in. wykluczenia możliwości pozyskania środków Funduszu na szkolenia pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz na szkolenia z zakresu szeroko rozumianego coachingu, jak też ograniczenia wysokości przyznawanego pracodawcom dofinansowania do kwoty 4 lub 5 tysięcy złotych, w sytuacji gdy przepisy ustawowe dopuszczały finansowanie działań pracodawcy do kwoty 14,9 tys. zł w 2019 r. (I kw.) i 17,0 tys. zł w 2021 (I kw.) na osobę. W skontrolowanych urzędach określono również nieuprawnione preferencje w dostępie do środków KFS dla przedsiębiorców spełniających określone przez PUP dodatkowe warunki. Między innymi dla przedsiębiorców, którzy prawidłowo i terminowo rozliczali środki KFS w latach poprzednich lub dotychczas nie korzystali z dofinansowania.

Pracodawcy złożyli w latach 2019-2021 (do 31 marca) łącznie 2 478 wniosków na kwotę ponad 27 mln zł, co świadczyło o dużym zainteresowaniu tą formą wsparcia. Średnie dofinansowanie z KFS na jedną osobę w skali kraju wyniosło: 1,5 tys. zł w 2019 r., 1,8 tys. zł w 2020 r i prawie 2 tys. zł w I kwartale 2021 r.

Mimo dużego zainteresowania wsparciem nie wszystkie środki Funduszu zostały rozdysponowane.

Jako główną przyczynę przedstawiciele skontrolowanych jednostek podawali ograniczenia związane z pandemią COVID-19. Niemniej korzystanie ze środków Funduszu było utrudnione również z uwagi na wprowadzenie w powiatach lokalnych ograniczeń w dostępie do środków KFS. NIK wskazuje przy tym, że przyjmując średnie wartości dofinansowania do szkolenia jednej osoby w 2019 r. i 2020 r. (tj. 1553,82 zł w 2019 r. i 1778,04 w 2020 r.), pełne wykorzystanie środków KFS umożliwiłoby objęcie kształceniem ustawicznym dodatkowo co najmniej 32 tys. osób.

Wydatkowanie środków KFS na realizację działań na rzecz kształcenia ustawicznego następowało po dokonaniu przez Ministra i wojewódzkie urzędy pracy podziału środków KFS na poszczególne samorządy powiatowe. Kontrola wykazała jednak, że skontrolowane WUP stosowały niejednolite zasady tego podziału, przez co część powiatów otrzymała środki KFS w wysokości niższej od zgłoszonego zapotrzebowania. 

Skontrolowane PUP zasadniczo prawidłowo rozpatrywały wnioski pracodawców o środki KFS. Przy czym do ich oceny stosowały nieuprawnione kryteria lokalnie ograniczające pracodawcom dostęp do środków KFS. W dwóch z 10 skontrolowanych PUP stwierdzono nieprawidłowości, które skutkowały wydatkowaniem środków KFS w łącznej kwocie 353,0 tys. zł niezgodnie z prawem lub regulacjami wewnętrznymi. Natomiast w trzech urzędach również przypadki nierzetelnej weryfikacji wysokości kosztów wnioskowanych do dofinansowania szkoleń oraz ich jakości. Prawidłowe zrealizowanie przez pracodawców oraz rzetelne rozliczenie umów o finansowanie kształcenia ustawicznego ze środków KFS potwierdziły kontrole sześciu PUP. Nieprawidłowości o głównie formalnym charakterze stwierdzono w czterech urzędach, gdzie łącznie zakwestionowano prawidłowość wydatkowania środków KFS w łącznej wysokości 29,4 tys. zł.

NIK skontrolowała 20 pracodawców. Wszyscy prawidłowo sporządzili wnioski o dofinansowanie i złożyli je we właściwych powiatowych urzędach pracy. Wnioski zawierały opis potrzeb kształcenia ustawicznego, a wybór realizatora usługi kształcenia każdorazowo został prawidłowo uzasadniony, zapewniając wybór najkorzystniejszej oferty realizacji usługi. Nieprawidłowości stwierdzono w przypadku sześciu pracodawców, ale miały one charakter głównie formalny. Oprócz tego dwóch pracodawców niewłaściwie rozliczyło dofinansowania. Nieprawidłowości dotyczyły w sumie 38,4 tys. zł, tj. 5,6% zbadanej kwoty.

NIK zwraca uwagę, że zarówno w ustawie o promocji zatrudnienia, jak i w dokumentach odnoszących się do planów oraz polityk rynku pracy i zasobów ludzkich w województwach i powiatach nie sformułowano mierników i terminów, które zapewniałyby pełną i cykliczną ocenę efektywności wsparcia udzielanego pracodawcom ze środków Funduszu.

Przyczyniło się to do rezygnacji Ministra i badanych urzędów praz z badania efektów wsparcia udzielonego ze środków KFS.  Badanie w tym zakresie przeprowadził jedynie Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie. W ocenie NIK, w świetle zagwarantowania na ten cel środków Funduszu, przeprowadzanie badań efektów wsparcia udzielonego pracodawcom ze środków KFS w wojewódzkich urzędach pracy i Ministerstwie, było działaniem pożądanym. Jego wyniki mogły przyczynić się bowiem do optymalizacji funkcjonowania KFS.

W skali całego kraju Fundusz udzielił wsparcia 46,6 tys. pracodawcom, co umożliwiło przeszkolenie 212 tys. osób.

W trakcie kontroli NIK przeprowadziła anonimowe badanie ankietowe wśród osób korzystających z kształcenia dofinansowanego z KFS. Poprawę i znaczną poprawę kompetencji zawodowych zadeklarowało 79,9% badanych. Zdobyte kompetencje były wykorzystywane często lub bardzo często przez 90,2% respondentów.

Wnioski

Do Ministra właściwego do spraw pracy o:

• zapewnienie równego w skali kraju dostępu pracodawców do środków Funduszu, poprzez ujednolicenie praktyki stosowania zasad naboru i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie kształcenia ustawicznego przez powiatowe urzędy pracy,
• opracowanie oraz wdrożenie mierników i wskaźników zapewniających przeprowadzanie okresowej oceny funkcjonowania i efektywności wsparcia udzielonego z KFS,
• przeanalizowanie możliwości zwiększenia stopnia wykorzystania środków Funduszu, w szczególności rezerwy KFS przewidzianej do finansowania działań wpisujących się w priorytety określane przez Radę Rynku Pracy.

Do dyrektorów wojewódzkich urzędów pracy o przeprowadzanie okresowej oceny efektywności wsparcia udzielonego z KFS na obszarze województwa.

Do dyrektorów powiatowych urzędów pracy o przyznawanie środków KFS pracodawcom na podstawie:

• rzetelnej weryfikacji jakości i wysokości kosztów szkoleń wnioskowanych do dofinansowania,
• kryteriów, które nie skutkują nieuprawnionym ograniczeniem dostępu do tych środków.