NIK wskazuje, że Program integracji w swojej obecnej formie stanowi raczej kolejny element pomocy socjalnej i materialnej dla społeczności romskiej, niż zachętę do większej aktywności. Nie sprzyja też wypracowaniu mechanizmów, które pozwoliłyby na oczekiwaną w Programie integracji zmianę zachowań i postaw tej społeczności w bliskiej perspektywie czasowej.
Romowie to stosunkowo duża, lecz bardzo rozproszona grupa etniczna. Ich dokładna liczba jest trudna do ustalenia, a wg różnych źródeł liczebność tej społeczności mieści się w przedziale od 8 do 15 mln. W przypadku Polski, podczas przeprowadzonego w 2011 r. Narodowego spisu powszechnego ludności i mieszkań, przynależność do tej grupy etnicznej zadeklarowało 16 725 obywateli polskich, w tym w województwie małopolskim 1 735 osób (10,4 proc.).
Zgodnie z umowami międzynarodowymi podpisanymi przez Polskę oraz aktami prawa krajowego społeczności romskiej zagwarantowano ochronę prawną i pomoc ze strony państwa. Jednak w wielu wypadkach integracja i aktywizacja społeczności romskiej stanowi niełatwy do rozwiązania lokalny problem społeczny, dodatkowo utrudniony przez hermetyczny charakter wspólnot romskich.
NIK przeprowadziła kontrolę dotyczącą realizacji przez gminy z województwa małopolskiego zadań w ramach Programu integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014 - 2020, który jest kontynuacją zakończonego w grudniu 2013 roku Programu na rzecz społeczności romskiej. W Programie integracji ustanowiono cztery podstawowe dziedziny (obszary wsparcia), tj. Edukacja, Mieszkalnictwo, Praca i Zdrowie. Kontrolą objęto siedem jednostek samorządu terytorialnego, którym przyznano środki z budżetu państwa w celu realizacji zadań na rzecz społeczności romskiej.
Wyniki kontroli wykazały, że co prawda wydatkowanie środków publicznych w ramach poszczególnych dziedzin Programu integracji odbywało się zgodnie z obowiązującymi przepisami, niemniej jednak działania podejmowane na rzecz społeczności romskiej przez skontrolowane gminy nie były w pełni skuteczne.
Chociaż Program integracji miał z założenia stanowić pomoc państwa polskiego dla gmin, które podejmują działania na rzecz zwiększenia integracji społeczności romskiej, rozumianej jako proces niezbędnych zmian, zmierzających do nabycia umiejętności korzystania przez tę społeczność z dostępu do praw, usług i możliwości sprawnego funkcjonowania we współczesnym społeczeństwie, to w ocenie NIK Program integracji w swojej obecnej formie stanowi raczej kolejny element pomocy socjalnej i materialnej dla społeczności romskiej, utwierdzając jej członków w postawach roszczeniowych, zamiast skłaniać do większej aktywności społecznej. Taka forma realizacji Programu integracji może zatem nie gwarantować osiągnięcia jego podstawowych założeń.
NIK wskazała, m.in. że w dziedzinie Edukacja wciąż nie osiągnięto widocznej poprawy wyników w nauce dzieci romskich, a w dziedzinach Zdrowie oraz Praca działania podejmowane były w kontrolowanych gminach sporadycznie i nie przyniosły istotnych efektów. Żadna z poddanych kontroli jednostek nie stworzyła Lokalnego programu integracji społecznej Romów, który w myśl przyjętych założeń powinien stanowić podstawowy zakres wsparcia i zawierać ofertę długofalowej, intensywnej i kompleksowej pomocy, dostosowanej do potrzeb konkretnych rodzin romskich, zamieszkujących na terenie danej gminy. Tym samym dotychczasowe działania samorządów i efekty tych działań w ocenie NIK nie sprzyjają wypracowaniu mechanizmów, które pozwoliłyby na oczekiwaną w Programie integracji zmianę zachowań i postaw tej społeczności w bliskiej perspektywie czasowej.
Z ustaleń kontroli wynika także, że niektóre gminy stosowały praktykę realizacji zadań dotyczących poprawy warunków mieszkaniowych rodzin romskich (dziedzina Mieszkalnictwo) poprzez zakup dla nich nieruchomości poza swoim terytorium. W ocenie NIK taka praktyka nie służy idei integracji, a także zasadom realizacji obowiązków gminy wobec członków jej wspólnoty wynikającym z ustawy o samorządzie gminnym, stwarzając dodatkowo ryzyko wystąpienia konfliktów oraz utraty dotychczas osiągniętych efektów.
W latach 2014 - 2016 na zadania w ramach Programu integracji skontrolowane gminy wydatkowały lub planowały wykorzystać środki publiczne w łącznej wysokości 4 mln zł, w tym 3,4 mln zł stanowiły dotacje z budżetu państwa. Jednostki te nie wykorzystały jednak w pełni możliwości dostępnych w Programie integracji. Żadna ze skontrolowanych gmin nie opracowała Lokalnego programu integracji społecznej Romów, przez co realizowane zadania miały charakter pomocy doraźnej: często dotyczyły jednej lub dwóch z czterech dziedzin przewidzianych w Programie integracji i nie zostały zaplanowane w perspektywie wieloletniej.
Oprócz środków z Programu integracji, czy też pochodzących ze zwiększonej części oświatowej subwencji ogólnej (3,8 mln zł), na zabezpieczenie podstawowych potrzeb rodzin romskich skontrolowane gminy w okresie 2014 - 2016 (I półrocze) wydatkowały nieco ponad 6 mln zł, przede wszystkim z tytułu wypłaty świadczeń z pomocy społecznej i świadczeń rodzinnych.
Spośród zadań realizowanych przez gminy w okresie objętym kontrolą zdecydowana większość dotyczyła Edukacji i Mieszkalnictwa, natomiast zadania w pozostałych dwóch dziedzinach, tj. Praca i Zdrowie podejmowane były znacznie rzadziej.
W ramach dziedziny Edukacja skontrolowane gminy realizowały 71 zadań, pozyskując na ten cel 653,1 tys. zł dotacji z budżetu państwa. Środki te przeznaczono głównie na zakup 538 wyprawek szkolnych dla uczniów romskich oraz objęcie ich ubezpieczeniami NW, zorganizowanie wycieczek i wyjazdów integracyjnych, a także zajęć dodatkowych (np. z tańców romskich). Efektem tych zadań była przede wszystkim poprawa statusu materialnego uczniów romskich i wyeliminowanie różnic w tym zakresie w stosunku do pozostałych uczniów. Pomimo dużej liczby tych zadań i ich zróżnicowanego zakresu w dalszym ciągu niska średnia ocen i frekwencja uczniów romskich (zwłaszcza w gimnazjach) wskazują na brak poprawy sytuacji w tym aspekcie. Zdaniem NIK niezwykle istotnym czynnikiem poprawy tego stanu rzeczy będzie zwiększenie uczestnictwa dzieci romskich w edukacji przedszkolnej, a także objęcie działaniami edukacyjnymi dorosłych Romów.
Równocześnie w okresie objętym kontrolą gminy przyjęły do realizacji 12 zadań z dziedziny Mieszkalnictwo, na które uzyskały 2,6 mln zł dotacji z budżetu państwa. Planowano nimi objąć 178 osób ze społeczności romskiej, tj. 23 proc. populacji zamieszkującej na obszarze skontrolowanych jednostek. Największe środki przewidziano na zakup lub budowę budynków mieszkalnych, a następnie na remont lub adaptację wykorzystywanych nieruchomości. Zakończone i rozliczone projekty z tego zakresu przyczyniły się do poprawy sytuacji bytowej rodzin romskich.
W ocenie NIK zasady wykonywania zadań z dziedziny Mieszkalnictwo wymagają doprecyzowania. Ustalenia kontroli wykazały, że niektóre gminy realizowały lub planowały realizację zadań z tego zakresu poprzez zakup nieruchomości dla społeczności romskiej na obszarze innych gmin. Wprawdzie zakup taki odbył się z zachowaniem wymogów prawa i po uzyskaniu akceptacji Romów, ale nie podjęto w tych przypadkach żadnych prób rozmów (negocjacji) z władzami gmin, na terenie których nabyto nieruchomości, chociaż musiałyby przejąć one dalsze wykonywanie zadań z zakresu Programu integracji, a także innych obowiązków wobec społeczności romskiej jako ich mieszkańców. W ocenie NIK wykonywanie zadań w taki sposób należy uznać za niewłaściwą praktykę, zagrażającą realizacji celów Programu integracji.
Działania te stoją także w sprzeczności z ideą samorządu gminnego, który obejmuje wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Z kolei wspólnotę samorządową tworzą z mocy prawa mieszkańcy gminy. Podkreślić należy, że w momencie zamieszkania na terenie innej gminy osoby ze społeczności romskiej stają się członkami nowej wspólnoty samorządowej, a tym samym podmiot, który dotychczas realizował założenia Programu integracji z dziedziny Mieszkalnictwo traci możliwość realizacji zadań na rzecz tej społeczności w pozostałych obszarach wskazanych w tym Programie. Z kolei gmina, która dotychczas mogła nie mieć styczności ze społecznością romską jest zobligowana do przejęcia obowiązków wobec tej społeczności w takim samym zakresie jak dla pozostałych mieszkańców, a w szczególności w obszarze edukacji, zdrowia, czy opieki społecznej. Taka sytuacja stwarza ryzyko utraty dotychczas osiągniętych efektów i wypracowanych pozytywnych rozwiązań wynikających z wcześniej realizowanych zadań przez daną gminę na rzecz społeczności romskiej. NIK zauważa, że zakup przez miasto Limanowa nieruchomości w gminie Czchów został oprotestowany przez władze Czchowa i społeczność lokalną, a do chwili obecnej trwa w tej sprawie spór, w który zaangażowane są liczne instytucje i organy państwowe. W efekcie nieruchomości tej nie zasiedlono, ani nie rozliczono otrzymanej w 2015 r. na ten cel dotacji (174,9 tys. zł). Spór wstrzymał także realizację trzech kolejnych inwestycji miasta Limanowa zaplanowanych na 2016 r. (na które przyznano dotację w wysokości 600,0 tys. zł). Ze względu na ten konflikt, do czasu zakończenia kontroli NIK (wrzesień 2016 r.), gmina Łącko również nie przystąpiła do realizacji inwestycji (dotacja 900,0 tys. zł) zaplanowanych na 2016 r.
Doświadczenia z realizacji poprzednich programów kierowanych do społeczności romskiej wskazały, że mocno powiązane są ze sobą takie zagadnienia jak: wykształcenie, odnalezienie się na rynku pracy, sytuacja bytowa i zdrowotna tej społeczności. Dlatego w obecnym Programie integracji za priorytetowe uznano kompleksowe (nie zawężające się do jednej dziedziny) podejście do problemów danej lokalnej społeczności romskiej. Miało to zapewnić kreowanie działań długofalowych w formie systemowych programów wsparcia rodziny, grupy, a w efekcie - romskiej mniejszości etnicznej w Polsce. Tylko tak sformułowane działania i projekty zostały uznane w Programie integracji jako mające szanse być skuteczne. Tymczasem ustalenia kontroli wykazały, że żadna z gmin nie stworzyła lokalnych systemów wsparcia, o których mowa w Programie integracji (tzw. Lokalnych programów integracji społecznej Romów), a ich działania skoncentrowane były na projektach o charakterze doraźnym. Świadczyło to również o braku całościowej i długofalowej strategii, co w efekcie osłabia efekty poszczególnych działań. Stąd też konieczne jest pełne wdrożenie realizacji założeń Programu integracji i nakierowanie działań na kompleksowe rozwiązania zwłaszcza, że do zakończenia jego realizacji pozostało tylko cztery lata, a lokalne programy, co do założeń powinny obejmować minimum 3 lata.
Wnioski i uwagi NIK
W związku z wynikami kontroli NIK skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnioski o podjęcie działań mających na celu m.in.:
- doprecyzowanie zapisów Programu integracji w sposób zapewniający, że Lokalne programy integracji Romów będą wykorzystywane jako podstawowy instrument (mechanizm) wsparcia udzielanego przez gminy na rzecz społeczności romskiej,
- zamieszczenie w Programie integracji zapisów przesądzających o możliwości realizacji zadań z dziedziny Mieszkalnictwo poprzez zakup nieruchomości na terenie innej jednostki samorządu terytorialnego, a przy dopuszczeniu takiej możliwości, określenie szczegółowych warunków takiego działania,
- stworzenie w Programie integracji rozwiązań zwiększających zaangażowanie Romów w realizację zadań wykonywanych w ramach tego Programu oraz zintensyfikowanie zadań dotyczących edukacji przedszkolnej i działań edukacyjnych skierowanych do dorosłych Romów.
