Celem kontroli NIK była ocena prawidłowości i skuteczności działań Inspekcji Ochrony Środowiska przy badaniu jakości wód rzek oraz w celu poprawy ich stanu ekologicznego i chemicznego.
Jakość wód w polskich rzekach nie jest zadowalająca. Z ocenionych w 2016 r. 1630 jednolitych części wód powierzchniowych rzek (JCWP), czyli rzek podzielonych na części ze względu na ich specyfikę, wynika, że tylko 178 części rzek (blisko 11 proc.) osiągnęło stan dobry, a pozostałe 1452 części (ponad 89 proc.) oceniono jako stan zły.
NIK podkreśla, że nieprawidłowości występowały już na etapie programowania monitoringu rzek. Powszechnie stosowaną praktyką było ograniczanie zakresu zadań monitoringu wód planowanych w wojewódzkich programach monitoringu środowiska na lata 2013-2015, jak również na lata 2016-2020. Nie planowano niezbędnych badań. W efekcie wojewódzkie programy monitoringu środowiska (WPMŚ) nie spełniały wymogów zawartych w przepisach krajowych, a także były niezgodne z prawem obowiązującym w Unii Europejskiej.
Pomimo zrealizowania w 100 proc. planu wskazanego w wojewódzkich programach, wykonany monitoring był niepełny. Z założenia dopuszczano możliwość częściowego wykonania zadań. Główny Inspektor Ochrony Środowiska akceptował nieuwzględnianie w wojewódzkich programach monitoringu środowiska pełnego zakresu monitoringu rzek i dopuszczał brak sporządzenia kompletnej oceny stanu jednolitych części wód rzek. Powodowało to ryzyko, iż podejmowane w oparciu o niepełne dane decyzje organów administracji dotyczące ochrony wód, były niewystarczające.
Jedną z przyczyn tej sytuacji były ograniczone fundusze Inspekcji Ochrony Środowiska. Prowadzony monitoring dostosowywano do wysokości środków finansowych otrzymywanych z budżetu państwa oraz z krajowych funduszy ekologicznych, zamiast do rzeczywistych potrzeb. NIK ocenia negatywnie istniejący model finansowania zadań monitoringu rzek wymagający corocznego aplikowania przez wojewódzkich inspektorów do krajowych funduszy ekologicznych, z niepewnym skutkiem, o środki na ten cel. To rozwiązanie nie sprzyja wykonaniu pełnych badań i ocenie wód w rzekach w sposób określony wymogami prawa krajowego i zobowiązaniami wspólnotowymi Polski. NIK zauważa, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska pracują w oparciu o zadania rozpisane na lata, a o fundusze potrzebne do ich zrealizowania muszą starać się co roku. W ten sposób nie ma finansowego zabezpieczenia realizacji kontynuowanych zadań.
Izba wskazuje ponadto, że w ośmiu z dziewięciu badanych wojewódzkich inspektoratach ochrony środowiska potencjał kadrowy i techniczny nie był wystarczający do pełnej realizacji zadań związanych z monitoringiem jakości wód rzek oraz kontrolą podmiotów zarządzających oczyszczalniami ścieków komunalnych i przemysłowych. Wszyscy kontrolowani Wojewódzcy Inspektorzy systematycznie zgłaszali wojewodom i Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska braki kadrowe i sprzętowe oraz zapotrzebowanie na etaty i środki techniczne, niezbędne do realizacji zadań Państwowego Monitoringu Środowiska. Jednak nie wszyscy wojewodowie przyznawali odpowiednie środki, a część udostępniała znacznie mniejsze fundusze.
Ważnym elementem wpływającym na czystość rzek jest kontrola oczyszczalni ścieków komunalnych i przemysłowych. Tymczasem jak zauważa NIK przez ostatnie 14 lat inspektorzy ochrony środowiska nie mogli ocenić warunków odprowadzania ścieków z oczyszczalni do wód lub do ziemi na podstawie własnych pomiarów i analiz. Zadanie to realizowano na podstawie pomiarów wykonywanych przez same oczyszczalnie. Zdaniem NIK brak prawnych możliwości wykorzystania przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska własnych pomiarów jakości ścieków odprowadzanych z oczyszczalni powodował, że od 14 lat wyspecjalizowane w tym zakresie organy państwa nie mogły prowadzić rzetelnej i obiektywnej kontroli nad ściekami wpuszczanymi do wody i ziemi. W efekcie prowadziło to do braku rzeczywistego nadzoru nad oddziaływaniem oczyszczalni na środowisko. Nabiera to szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy w latach 2003-2015 na budowę i modernizację oczyszczalni ścieków wydano ponad 18 mld zł, a pomimo tego na koniec 2015 r. w przypadku niemal 90 proc. ocenionych jednolitych części wód powierzchniowych utrzymuje się ich zły stan.
NIK negatywnie ocenia niepodejmowanie w badanym okresie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Ministra Środowiska działań w kierunku umożliwienia wojewódzkim inspektorom ochrony środowiska dokonywania oceny spełniania warunków odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, na podstawie wyników własnych pomiarów i analiz.
NIK zauważa jednocześnie, że od 1 stycznia 2018 r. zmienią się dotychczasowe rozwiązania prawne pozwalające WIOŚ na podstawie własnych pomiarów ocenić, czy nie zostały przekroczone warunki wprowadzania ścieków z oczyszczalni do wód i ziemi.
W sytuacji braku możliwości wykorzystywania własnych badań i analiz oraz niepodejmowania przez Głównego Inspektora działań, aby zmienić tę sytuację, wątpliwości NIK budzi zakup przez ten organ dla wszystkich 16 wojewódzkich inspektorów 48 mobilnych laboratoriów do poboru prób wody i ścieków wyposażonych w automatyczne poborniki. Zdaniem Izby wykorzystanie tych urządzeń było niewystarczające. W latach 2013 - 2015 wszyscy wojewódzcy inspektorzy przeprowadzili 947 kontroli z użyciem poborników, co dało statystycznie w każdym inspektoracie 1,64 kontroli na miesiąc.
Dodatkowo NIK zwraca uwagę, że przedkładane przez oczyszczalnie ścieków informacje o wynikach przeprowadzonych przez nie pomiarów czystości ścieków odprowadzanych do wód analizowane były przez WIOŚ z dużym opóźnieniem. Niemal połowa z nich przeprowadzała je z wielomiesięczną, a nawet kilkuletnią zwłoką.
NIK negatywnie ocenia w latach 2013 - 2016 nadzór Ministra Środowiska nad wykonywaniem przez Inspekcję Ochrony Środowiska zadań związanych z prowadzeniem państwowego monitoringu środowiska w zakresie monitoringu rzek oraz z kontrolą podmiotów zarządzających oczyszczalniami ścieków komunalnych i przemysłowych. Minister Środowiska nie kontrolował sposobu realizacji przez Głównego Inspektora zadań dotyczących monitoringu rzek. Nie podejmował także, poza analizą sprawozdań z działalności, innych działań nadzorczych w stosunku do Głównego Inspektora. Dodatkowo nie kontrolował Wojewódzkich Inspektorów Ochrony Środowiska pod kątem programowania monitoringu rzek, prowadzenia tych badań oraz dokonywania ocen stanu wód rzek. Zaniechania te doprowadziły do sytuacji, w której Minister Środowiska nie dysponował wiedzą, czy te organy prawidłowo planują i realizują zadania monitoringu rzek.
Uwagi i wnioski
W celu eliminacji stwierdzonych nieprawidłowości i poprawy funkcjonowania monitoringu rzek oraz zwiększenia skuteczności kontroli podmiotów zarządzających oczyszczalniami ścieków komunalnych i przemysłowych niezbędne jest podjęcie działań przez:
Ministra Środowiska w celu:
- doprecyzowania w ustawie o Inspekcji Ochrony Środowiska zakresu i sposobu sprawowania przez ministra właściwego do spraw środowiska zwierzchniego nadzoru nad wykonywaniem zadań Inspekcji Ochrony Środowiska;
- zapewnienia sprawowania zwierzchniego nadzoru nad wykonywaniem przez Inspekcję Ochrony Środowiska zadań związanych z prowadzeniem monitoringu rzek oraz kontrolą podmiotów zarządzających oczyszczalniami ścieków komunalnych i przemysłowych;
- spowodowania dokonywania przez organy IOŚ, od 1 stycznia 2018 r., oceny spełniania warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi także w oparciu o wyniki własnych pomiarów;
- opracowania modelu finansowania zadań monitoringu rzek zapewniającego w możliwie pełny sposób realizację zadań zgodnie z wymogami prawa krajowego i zobowiązaniami wspólnotowymi Polski.
Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w celu zapewnienia:
- planowania zadań monitoringu rzek w programach Państwowego Monitoringu Środowiska w sposób gwarantujący spełnienie wszystkich wymogów przepisów prawa krajowego i zobowiązań wspólnotowych Polski;
- kierowania i koordynowania działalności organów IOŚ w zakresie planowania monitoringu rzek oraz dokonywania ocen ich stanu w sposób zapewniający zgodną z prawem realizację zadań;
- dokonywania przez organy IOŚ, od 1 stycznia 2018 r., oceny spełniania warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi także w oparciu o wyniki własnych pomiarów i analiz.
Wojewodów w celu:
- rozważenia możliwości zwiększenia poziomu finansowania zadań monitoringu rzek.
Wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska w celu:
- planowania zadań monitoringu rzek w programach Państwowego Monitoringu Środowiska w sposób gwarantujący spełnienie wszystkich wymogów przepisów prawa krajowego i zobowiązań wspólnotowych Polski.
