Dnia 9 marca 2015 r. Prezes Najwyższej Izby Kontroli skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek w sprawie zbadania zgodności przepisów ustawy z dn. 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody (dalej: uop) z Konstytucją RP. Mowa o art. 83 ust. 3 uop wobec art. 2, 5 oraz 31 ust. 3 ustawy zasadniczej.
Ustawa mówiła m.in. o tym, że właściciel terenu, również takiego, na którym znajduje się pas drogowy, ma prawo usunąć z tego pasa drzewa i krzewy pod warunkiem uzyskania zgody organu samorządu terytorialnego, a gdy nieruchomość jest wpisana do rejestru zabytków, wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przedmiotowa regulacja w art. 83 ust. 3 uop wskazywała, że wydanie takiego zezwolenia może być uzależnione od tego, czy właściciel przesadzi usuwane drzewa lub krzewy bądź nasadzi nowe w liczbie co najmniej takiej samej, jak liczba drzew/krzewów usuwanych. Mówiąc obrazowo: jeśli właściciel uzna, że np. 44 drzewa przydrożne należy usunąć, może spotkać się z oczekiwaniem ze strony lokalnej administracji, by te drzewa przesadzić gdzie indziej albo nasadzić co najmniej 44 nowe drzewa, np. w tym samym miejscu lub innym wskazanym. Nie musi tak być, ale może. I bywało. Bywało wręcz tak, na co wskazał wojewoda podlaski, że samorząd terytorialny formułował wymóg, by nowo nasadzanych drzew było trzykrotnie więcej niż wyciętych – i to w tym samym pasie drogowym! Nie trzeba podkreślać, jak duże zagrożenie stwarza gęste zadrzewienie przy drogach wąskich i niższej kategorii.
Wniosek Prezesa NIK w sprawie tego przepisu wynikał z przeprowadzonej w 2014 r. kompleksowej kontroli „Bezpieczeństwo ruchu drogowego”. Kontrola wykazała bowiem m.in., że ogromny procent groźnych wypadków drogowych polega na zderzeniu pojazdów z przydrożnymi drzewami. A dzieje się tak wcale nie wyłącznie wówczas, gdy kierowca jest nietrzeźwy lub prowadzi pojazd z nadmierną prędkością. Wystarczy nawierzchnia w złym stanie, o co w Polsce wciąż nietrudno, bądź po prostu widoczność ograniczona przez pnie i gałęzie. Te ostatnie nierzadko skutecznie zakrywają też pionowe znaki drogowe.
Jak podają statystyki policyjne (System Ewidencji Wypadków i Kolizji), w okresie 1.07.2012-30.06.2013 doszło do ponad 6400 kolizji kierowców z drzewami. Zaś Krajowa Rada Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego podaje, że zderzenie z drzewem bądź słupem przydrożnym to najczęstsza (43%!) przyczyna śmierci na drodze – zarówno w obszarze zabudowanym, jak i poza nim.
Zdaniem Prezesa NIK przepisy ustawy o ochronie przyrody należało zatem sformułować tak, by pozwalały one na zharmonizowanie potrzeb dbałości o środowisko naturalne z wymogami bezpieczeństwa użytkowników dróg.
W szczególności Prezes NIK wskazywał i dowodził we Wniosku z 9 marca 2015 r., że kwestionowany przepis jest niezgodny z zasadą dostatecznej określoności przepisów prawa (zawartej w art. 2 Konstytucji RP), z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji) i z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
Zasada określoności wymaga, by przepisy prawa nie pozostawiały zbyt dużo miejsca na dowolność interpretacyjną. A tak właśnie było w przypadku przedmiotowej regulacji uop, która nie precyzowała, czy organ samorządu wyda zezwolenie bez warunków wstępnych, czy nakaże przesadzenie starych czy też nasadzenie nowych drzew/krzewów – i w jakiej liczbie. Przepis nie konkretyzował kryteriów, jakie miałyby mieć wpływ na wybór takiego czy innego postanowienia organu samorządu terytorialnego, nie wskazywał też gatunków nowych drzew do nasadzenia, choć ten aspekt bywa bardzo istotny dla lokalnego ekosystemu. Nie każde drzewo jest zdolne do przetrwania w danym środowisku, nie każde też jest pożądane.
Zasada zrównoważonego rozwoju postuluje rozwiązania optymalne zarówno dla ochrony przyrody, jak i rozwoju cywilizacyjnego i ekonomicznego – a zatem jest głosem za „złotym środkiem”, za godzeniem przeciwstawnych wartości. W omawianym przypadku, chroniąc środowisko naturalne, musimy jednocześnie dbać o zapewnienie sprawnej i, co istotne, bezpiecznej infrastruktury transportowej. Nasadzanie nowych drzew w miejsce starych jest więc działaniem przeczącym wspomnianej zasadzie.
Wreszcie zasada proporcjonalności – czyli, mówiąc w skrócie, postulat, by ograniczenia praw i wolności (w tym przypadku właściciela terenu) były zgodne z interesem publicznym i wynikały wprost z konieczności. Jeżeli – wskazywał Prezes NIK – dla bezpieczeństwa ruchu drogowego właściwe jest, by nowo nasadzonych drzew było mniej, to ustawa nie pozwala na wybór takiej drogi. Ma być ich co najmniej tyle samo lub więcej. A to nie tylko nie jest konieczne, nie tylko nie chroni interesu publicznego, ale może go wręcz naruszać.
Wniosek akcentował nadmiernie rozszerzony margines dowolności interpretacyjnej w przedmiotowym przepisie uop, skutkujący naruszeniem aż trzech zasad konstytucyjnych. Kancelaria Trybunału Konstytucyjnego potwierdziła wpłynięcie tego Wniosku 9 marca 2015 r., natomiast dnia 16 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny poinformował NIK o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.
Ponad pół roku później, 28 września 2015, Trybunał przesłał Prezesowi NIK stanowisko Sejmu datowane trzy dni wcześniej. Ustawodawca informuje w nim, że zakwestionowane przepisy uop utraciły moc obowiązującą z dniem 28 sierpnia 2015, a to wskutek zmiany ustawy o samorządzie gminnym (usg) oraz kilku innych ustaw. Ustawa zmieniająca usg wprowadziła nową treść do przedmiotowego artykułu uop. Nowe brzmienie przepisu znacznie ogranicza dotychczasową dowolność interpretacyjną, co w konsekwencji nakłada znacznie większe rygory na decyzje organów wydających zezwolenia.
Bez wątpienia należy to uznać za przykład dobrej współpracy między konstytucyjnymi organami Państwa. Najwyższa Izba Kontroli spełniła tu rolę „sygnalisty”, uczuliła ustawodawcę i w konsekwencji przepisy zostały zmienione w pożądanym kierunku. Oczywiście NIK nie przypisuje sobie wyłącznej roli sprawczej, ale z pewnością Wniosek z 9 marca 2015 r. zaważył na ukierunkowaniu wrażliwości Sejmu na wskazany we wniosku konflikt regulacji prawnych.
W tym stanie rzeczy, wobec utraty mocy kwestionowanych przepisów, oczywiste jest – co Izba przyjmuje ze zrozumieniem i aprobatą – że Sejm zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie.
