Adwokaci i radcowie udzielali porad średnio tylko raz dziennie w czasie do jednej godziny, w dodatku często w lokalach które nie były dostosowane do potrzeb osób z niepełnosprawnościami – taki obraz wyłania się z kontroli systemu nieodpłatnej pomocy prawnej i poradnictwa obywatelskiego. W ocenie NIK, system jest nieefektywny, a zaangażowane środki nie przekładają się na pełne wykorzystanie jego potencjału. Wpływ na to mogły mieć m.in. brak skutecznych działań informacyjnych powiatów o systemie nieodpłatnych porad prawnych i poradnictwa, brak pomiaru jego efektywności oraz brak możliwości (w obecnym stanie prawnym) dostosowywania przez starostów czasu i częstotliwości dyżurów do rzeczywistego zainteresowania mieszkańców tego typu pomocą.
Nieodpłatana pomoc prawna stanowi element konstytucyjnego prawa do sądu i służy realizacji zasady równego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Obejmuje m.in. informowanie obywateli o obowiązującym stanie prawnym oraz przysługujących im uprawnieniach lub spoczywających na nich obowiązkach, a także nieodpłatną mediację. Z kolei nieodpłatne poradnictwo obywatelskie polega na wyjaśnianiu sytuacji, w której znalazł się obywatel i pomocy w samodzielnym rozwiązywaniu danego problemu prawnego. Edukacja prawna dotyczy zwiększenia świadomości prawnej całego społeczeństwa.
Ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej była w latach 2015–2021 poddawana wielu zmianom, ostatecznie przyjmując kształt istotnie odbiegający od pierwotnego jej brzmienia.
Udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, realizowanymi przez powiaty. To właśnie one tworzą punkty, w których adwokaci lub radcy prawni udzielają porad. Prowadzenie połowy punktów samorządy powierzają organizacjom pozarządowym, które są wyłaniane w otwartym konkursie ofert, w trybie określonym przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego. Jednakże w kilku przypadkach, przy współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi, zostały naruszone zasady uczciwej konkurencji i jawności, a także nie dopełniono wymagań dotyczących elementów ofert podlegających ocenie.
Opis grafiki
Pomoc prawna w liczbach (dane z całego kraju)
| Rok | liczba punktów | liczba udzielonych porad | liczba porad na 1000 mieszkańców | koszt systemu w przeliczeniu na poradę | średnia liczba porad na punkt dziennie | czas przeznaczony na poradę (do 60 min) |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 2020 | 1522 | 315391 | 8,3 | 318,71 | 0,8 | 89,9% |
| 2021 | 1520 | 388891 | 10,3 | 257,96 | 1,0 | 92,9% |
| 2022 | 1515 | 459779 | 12,2 | 217,76 | 1,2 | 93,0% |
Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników kontroli NIK i sprawozdań Ministerstwa Sprawiedliwości
Celem kontroli było zbadanie czy system nieodpłatnej pomocy prawnej i poradnictwa działa prawidłowo i efektywnie. Kontrolą objęto działania 19 starostw powiatowych w latach 2020-2023. Jest to druga kontrola dotycząca nieodpłatnej pomocy prawnej przeprowadzona przez NIK. Ta z 2018 roku wykazała, że system ten nie gwarantuje równego dostępu do pomocy prawnej na etapie przedsądowym i nie zapewnia efektywnego wydatkowania środków publicznych.
Najważniejsze ustalenia kontroli
W okresie objętym kontrolą udzielono blisko 60 tys. porad w 69 punktach utworzonych na terenie skontrolowanych powiatów, w tym 13,3 tys. porad w 2020 r., 16,2 tys. w 2021 r., 18,8 tys. w 2022 r. i 11,4 tys. w I półroczu 2023 r. Liczba udzielonych rocznie porad, w niezmienionej liczbie punktów oraz przy takim samym poziomie dotacji, wzrosła zatem w 2022 r. o 42% w porównaniu do 2020 r. (w 2020 r. miał miejsce spadek liczby udzielonych porad w stosunku do 2019 r. o 28% w związku z pandemią COVID – 19).
W ramach systemu punkty działały pięć dni w tygodniu przez cztery godzinny dziennie. Z ustaleń kontrolerów NIK wynika, że w każdym punkcie udzielano średnio tylko jednej porady dziennie w czasie do jednej godziny (należy jednak zaznaczyć, że średnia liczba porad znacząco różniła się pomiędzy poszczególnymi powiatami – od 0,4 do 2,1 porady dziennie). Oznacza to, że potencjał systemu wykorzystywany jest tylko w 25 proc. Biorąc pod uwagę, że od 2019 r. zwiększył się zakres przedmiotowy ustawy o nieodpłatne poradnictwo obywatelskie, to efektywność systemu nie dość, że nie poprawiła się od poprzedniej kontroli NIK, to jeszcze realnie się pogorszyła.
Opis grafiki
Czas przeznaczony na udzielenie porady w latach 2020-2022
| Czas porad | Wszystkie powiaty | Kontrolowane jednostki | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|
| 2020 | 2021 | 2022 | 2020 | 2021 | 2022 | |
| do 15 minut | 5,6% | 9,7% | 7,4% | 5,6% | 8,6% | 5,6% |
| 15-30 min | 29,7% | 37,6% | 35,3% | 33,7% | 35,3% | 33,0% |
| 30-60 min | 54,6% | 45,6% | 50,3% | 50,9% | 48,0% | 53,0% |
| powyżej 60 min | 10,1% | 7,1% | 7,0% | 9,8% | 8,1% | 8,4% |
Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników kontroli NIK i sprawozdań Ministerstwa Sprawiedliwości
Udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej i poradnictwa w niemal połowie przypadków dotyczyło prawa cywilnego. Na kolejnym miejscu znalazły się porady z zakresu prawa rodzinnego (ok. 20%), natomiast najrzadziej udzielano porad związanych z działalnością gospodarczą (0,2%). Najczęściej z porad korzystały osoby w wieku 35–45 lat (21,2%). Następną najliczniejszą grupą beneficjentów były osoby w wieku 45–55 lat (18,3%) oraz 65–75 lat (15,9%). Najrzadziej natomiast udzielano porad osobom, które nie ukończyły 18 roku życia (0,2%) oraz miały powyżej 85 lat (0,5%).
W latach 2020 - 2023 (I półrocze) na utrzymanie punktów porad prawnych oraz na honoraria dla prawników wszystkie powiaty w kraju otrzymały z budżetu państwa łącznie 351 mln zł.(w tym okresie w badanych jednostkach samorządu terytorialnego było to blisko 15 mln zł..
Średni koszt udzielenia jednej porady w kontrolowanych jednostkach wyniósł 248 zł.(wahał się od 91,56 zł.do 3003 zł.w zależności od powiatu). Tak znaczna rozpiętość tych wartości wynikała z różnicy w liczbie porad udzielonych w poszczególnych punktach. Z analizy danych wynika, że zainteresowanie beneficjentów nieodpłatną pomocą prawną było stosunkowo niewielkie. Starostowie na ogół nie posiadali informacji ilu było odbiorców działań z zakresu edukacji prawnej oraz nie dokonywali pomiaru efektywności tych działań.
Większość skontrolowanych jednostek zapewniała odpowiednie warunki prawne i organizacyjne dla realizowania nieodpłatnej pomocy prawnej i poradnictwa. W związku z epidemią COVID-19 samorządy podjęły działania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa wykonawcom oraz osobom korzystającym z systemu. Od 13 marca 2020 r. udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz poradnictwa odbywało się za pomocą środków technicznych m.in. poczty elektronicznej, komunikatorów internetowych lub telefonicznie. Informacje o tym zamieszczano na stronie internetowej starostw.
Większość powiatów realizowało zadania dotyczące świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej i poradnictwa w porozumieniu z gminami. Ponad połowa lokalizacji punktów na pomoc prawną, określanych w ww. porozumieniach, nie była poprzedzona żadnymi analizami, co zdaniem NIK powinno być standardem, tak żeby punkty działały w łatwo dostępnych dla obywateli miejscach.
Liczba punktów w okresie objętym kontrolą była zgodna z przepisami ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej. Lokale były najczęściej usytuowane w największych miejscowościach powiatu. W kilku powiatach punkty były czynne do godz. 16:00, co osobom aktywnym zawodowo lub uczącym się mogło utrudniać korzystanie z nich. Kontrolerzy NIK przeprowadzili oględziny w 43 punktach. Jak się okazało jedna trzecia z nich nie spełniała wymogów rozporządzenia w sprawie nieodpłatnej pomocy prawnej, a najpoważniejsze nieprawidłowości dotyczyły niedostosowania lokali do potrzeb osób z niepełnosprawnościami.
W trakcie kontroli ustalono, że nie wszystkie umowy zawierane przez powiaty z organizacjami pozarządowymi oraz adwokatami lub radcami prawnymi spełniały wymogi ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej. W umowach często brakowało postanowień zabezpieczających interesy powiatu czy określających sposób weryfikacji ich realizacji. W przypadku kilku powiatów, starostowie nie zapewnili prawidłowego powierzenia przetwarzania danych osobowych beneficjentów nieodpłatnej pomocy i poradnictwa.
Rozliczanie środków przekazanych organizacjom pozarządowym na zadania z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej odbywało się na podstawie sprawozdań, które nie zawsze były rzetelnie weryfikowane.
NIK stwierdziła także liczne nieprawidłowości dotyczące nieprzeprowadzania wymaganych (m.in. ustawą o nieodpłatnej pomocy prawnej) kontroli powyższych zadań, ograniczonego ich zakresu oraz braku dokumentowania czynności kontrolnych. Mogło to mieć wpływ na jakość świadczonych usług, prawidłowość wykonywania tych zadań oraz prawidłowość wykorzystania przeznaczonych na nie środków publicznych. W ocenie NIK starostowie nie zapewnili zatem rzetelnej i w pełni skutecznej kontroli nad realizacją powierzonych zadań. Może to powodować spadek jakości świadczonych usług, ich wykonywanie w sposób niezgodny z ustawą lub niewłaściwe wykorzystanie środków publicznych.
Wnioski
do Rady Ministrów o:
- podjęcie inicjatywy ustawodawczej mającej na celu doprecyzowanie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która wyeliminuje rozbieżności interpretacyjne co do charakteru prawnego uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi.
do Ministra Sprawiedliwości o:
- rzetelne rozpoznanie potrzeb społecznych dotyczących nieodpłatnej pomocy prawnej i poradnictwa oraz zidentyfikowanie barier w dostępie do takiego wsparcia;
- rozważenie wprowadzenia do systemu mechanizmów pomiaru jego jakości i efektywności, tak aby możliwa była ocena rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, a także zapewnione było świadczenie usług w zakresie nieodpłatnej pomocy i poradnictwa na jednakowym, możliwie wysokim poziomie profesjonalizmu;
- kontynuowanie działań zmierzających do skutecznego wprowadzenia zdalnego świadczenia pomocy jako stałej możliwości, której wybór należałby do beneficjenta pomocy;
- rozważenie, po dokonaniu analiz, wprowadzenia możliwości dostosowywania czasu i częstotliwości dyżurów do rzeczywistego zainteresowania poradami mieszkańców.
do starostów o:
- zamieszczanie w umowach postanowień dotyczących zabezpieczenia interesów powiatu, czy gwarantujących powiatowi prawo do przeprowadzania kontroli świadczonych usług;
- zapewnienie świadczenia usług w lokalach spełniających wymogi zawarte w rozporządzeniu w sprawie nieodpłatnej pomocy prawnej;
- przeprowadzanie, co najmniej raz w roku, analiz skali udzielanej pomocy w poszczególnych punktach w celu optymalizacji pomocy świadczonej mieszkańcom powiatu w zakresie nieodpłatnej pomocy i poradnictwa oraz identyfikacji ewentualnych barier w dostępie do tej pomocy;
- zapewnienie kontroli realizacji powierzonych zadań z ww. zakresu.
