Najwyższa Izba Kontroli wykryła szereg nieprawidłowości w funkcjonowaniu miejskiego monitoringu wizyjnego w wybranych miastach województwa lubuskiego. Najważniejsze dotyczyły: zaniedbań w organizacji i działaniu systemów monitoringu, ich niepełnej skuteczności z powodu licznych i długotrwałych awarii kamer, a także braku udokumentowanych analiz dotyczących lokalizacji kamer. NIK zwraca również uwagę, że w żadnym ze skontrolowanych urzędów nie wprowadzono mechanizmów dotyczących oceny skuteczności monitoringu i planów jego rozwoju.
Monitoring wizyjny jest powszechnie wykorzystywanym narzędziem w polskich miastach dla dodatkowego zabezpieczenia przestrzeni publicznej. Dobrze zaprojektowany i sprawnie działający system monitoringu może zwiększyć poczucie bezpieczeństwa obywateli, pełnić funkcję prewencyjną oraz ułatwić znalezienie sprawców m.in. aktów wandalizmu czy przestępstw. Pomimo wielokrotnie zgłaszanych postulatów dotychczas w Polsce nie przyjęto regulacji ustawowych odnośnie zasad i warunków prowadzenia obserwacji i rejestracji obrazu zdarzeń w miejscach publicznych, a jednostkowe przepisy normujące tę sferę rozproszone są w szeregu aktów prawnych.
W przypadku gmin pierwsze regulacje prawne normujące zasady stosowania monitoringu wizyjnego pojawiły się wraz z wejściem w życie przepisów RODO. Po wprowadzeniu przepisu art. 9a do ustawy o samorządzie gminnym (wszedł w życie 25 maja 2018 r.), gminy zyskały uprawnienia do prowadzenia zdalnej rejestracji obrazu z wykorzystaniem środków technicznych w celu zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej. W kontekście aktualnie obowiązujących przepisów należy podkreślić, że monitoring wizyjny nie może być stosowany przez gminy dowolnie. Mimo zwiększających się możliwości technicznych jego stosowanie musi odbywać się z zachowaniem ściśle określonych zasad i reguł.
W związku z licznymi sygnałami o nieprawidłowościach oraz błędach popełnianych przez władze gmin przy budowie i prowadzeniu miejskich systemów monitoringu wizyjnego, które w efekcie mogą skutkować tym, że kosztowne systemy będą nieefektywne, NIK postanowiła sprawdzić, w jaki sposób organy gminy zorganizowały oraz zapewniły funkcjonowanie miejskiego monitoringu wizyjnego, w tym zwłaszcza w kontekście przestrzegania wymogów ochrony danych osobowych. Kontrola została przeprowadzona w trzech urzędach miast z województwa lubuskiego: w Gubinie, Wschowie i Zielonej Górze, i objęła lata 2018 – 2023 (w 2018 r. weszły w życie przepisy RODO). Ponadto kontrolerzy NIK zwrócili się do jednostek Policji i Państwowej Straży Pożarnej o ocenę funkcjonowania i efektywności miejskich systemów monitoringu.
Najważniejsze ustalenia kontroli
Objęte kontrolą jednostki zorganizowały w swoich strukturach centra monitoringu wizyjnego, przy czym w dwóch przypadkach obsługą kamer zajmowały się Straże Miejskie, a w jednym do realizacji tych zadań utworzono wyspecjalizowaną komórkę organizacyjną – Biuro Ochrony Wizyjnej.
NIK stwierdziła szereg zaniedbań na etapie tworzenia i organizacji systemów miejskiego monitoringu, przy czym w przypadku jednej gminy (w Gubinie) skala i zakres tych zaniedbań skutkowały wydaniem oceny negatywnej.
Wykryte w urzędach nieprawidłowości polegały w szczególności na braku lub znacznym opóźnieniu we wprowadzaniu procedur wewnętrznych określających szczegółowe zasady i warunki funkcjonowania monitoringu oraz polityki ochrony danych osobowych (w tym pochodzących z monitoringu), nieprzypisaniu zadań związanych z obsługą monitoringu do zakresów czynności pracowników wykonujących faktycznie te zdania, a także nieobjęciu tych pracowników szkoleniami z tej problematyki. Ponadto w żadnym ze skontrolowanych urzędów nie wprowadzono mechanizmów dotyczących oceny skuteczności monitoringu oraz nie przeprowadzono ewaluacji funkcjonowania monitoringu w celu poprawy jego skuteczności.
Skontrolowane urzędy nie dysponowały również udokumentowanymi planami (programami) określającymi cele i kierunki rozwoju systemu monitoringów, a decyzje o wyborze lokalizacji poszczególnych kamer nie zostały poprzedzone udokumentowanymi analizami co do zasadności i konieczności ich usytuowania w danym miejscu. Urzędy nie zwracały się również do Policji lub Państwowej Straży Pożarnej o oficjalne stanowisko odnośnie wyboru miejsc do objęcia monitoringiem. W konsekwencji decyzje w tym zakresie miały charakter dość „intuicyjny”, co mogło nie sprzyjać optymalnemu wykorzystaniu posiadanych systemów w kontekście ustawowych celów monitoringu. Stwierdzono również przypadki obejmowania monitoringiem niedopuszczalnej przestrzeni prywatnej (np. podwórek), a także montażu kamer na obiektach zabytkowych bez wymaganych pozwoleń wojewódzkiego konserwatora zbytków.
Szczególnie krytycznie NIK oceniła liczne i długotrwałe przypadki awarii kamer wchodzących w skład systemu monitoringu, co ewidentnie miało wpływ na jego skuteczność. Przykładowo w jednej z gmin (w Gubinie) obraz – z 14 spośród 64 kamer wchodzących w skład systemu monitoringu – nie był odbierany w centrum monitoringu wskutek uszkodzenia kamer (brak możliwości podglądu i rejestracji). Przy czym w przypadku dziewięciu kamer okres wyłączenia kamer z użytku trwał ok. trzech miesięcy.
Skontrolowane gminy nie w pełnym zakresie wywiązywały się również z obowiązków informacyjnych względem osób objętych monitoringiem (w tym wymaganych przepisami RODO), a także nie w pełni przestrzegały procedur dotyczących ochrony danych. Stwierdzone w tym obszarze nieprawidłowości dotyczyły m.in. braku oznakowania gminnych nieruchomości i obiektów o objęciu ich monitoringiem, braku informacji o danych administratora danych osobowych (ADO), inspektora ochrony danych (IOD) oraz możliwości zapoznania się z klauzulą informacyjną. Ponadto urzędy nie przestrzegały wewnętrznych polityk bezpieczeństwa w zakresie złożoności i częstotliwości zmiany haseł.
W ocenie NIK, funkcjonowanie systemów miejskich monitoringów wizyjnych, pomimo wspomnianych nieprawidłowości, w istotny sposób przyczyniło się do zapewnienia porządku publicznego, ochrony mienia i bezpieczeństwa obywateli. Świadczy o tym chociażby liczba i różnorodność zarejestrowanych zdarzeń, które wymagały reakcji właściwych służb. Przykładowo w Zielonej Górze w latach w latach 2018–2022 dzięki monitoringowi stwierdzono łącznie 2248 incydentów, z czego 1333 przekazano do właściwych służb (głównie do Policji – 83%). Najczęstsze incydenty to: kolizje bądź wypadki w ruchu drogowym (22,6%), spożywanie alkoholu w miejscach zabronionych (17,6%), kradzieże lub oszustwa (15,4%), dewastacja mienia (11%) oraz zakłócanie ładu i porządku publicznego (8,9%).
Istotne znaczenie ma również prewencyjne oddziaływanie monitoringu na potencjalnych sprawców naruszeń prawa. Potwierdzają to pozyskane w toku kontroli opinie Policji i Państwowej Straży Pożarnej, według których monitoring odgrywa ważną funkcję w zapewnieniu porządku publicznego i wpływa na zmniejszenie liczby negatywnych zdarzeń. W dodatku na ogół prawidłowo przechowywane, zabezpieczone i udostępniane właściwym organom nagrania z monitoringu mogły stanowić ważny materiał dowodowy w prowadzonych przez nie postępowaniach.
Wnioski
Do kierowników kontrolowanych jednostek skierowano wnioski pokontrolne, które dotyczyły w szczególności:
- bezzwłocznego usuwania awarii urządzeń technicznych wchodzących w skład systemu monitoringu w celu prowadzenia monitoringu w sposób nieprzerwany ze wszystkich posiadanych kamer;
- umieszczania kamer na obiektach wpisanych do rejestru zabytków wyłącznie po uprzednim uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków;
- obejmowania monitoringiem wyłącznie dopuszczalnej przestrzeni publicznej oraz obiektów i nieruchomości gminnych zgodnie z wymogami ustawy o samorządzie gminnym;
- przeprowadzenia udokumentowanych analiz poprzedzających typowanie miejsc objętych monitoringiem zgodnie z zapisami programu zapobiegania przestępczości oraz porządku publicznego;
- przestrzegania wewnętrznej polityki urzędów w zakresie maksymalnego okresu przechowywania nagrań;
- przypisania osobom i komórkom organizacyjnym obowiązków oraz uprawnień związanych z realizacją zadań w zakresie obsługi i wykorzystania wyników miejskiego monitoringu wizyjnego.
