NIK o realizacji Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Ochrony Państwa w latach 2017-2020
Wspieranie służb podległych MSWiA przez ustanawianie różnych programów, w tym programów modernizacji, jest działaniem doraźnym i nie gwarantuje ich stałego unowocześniania. Dzięki realizacji Programu modernizacji niwelowane są bowiem głównie braki sprzętowe wynikające z jego wyeksploatowania, a znaczna część środków przeznaczana jest na wzrost wynagrodzeń, co jak się okazuje nie zahamowało fali odejść funkcjonariuszy ze służby. Dlatego w opinii NIK, zasadne jest ustanowienie stabilnego systemu finansowania służb odpowiedzialnych za bezpieczeństwo, które uwzględniałoby z jednej strony możliwości finansowe budżetu państwa, a z drugiej potrzeby obywateli - tak jak np. finansuje się Siły Zbrojne RP.
Pod koniec 2016 r. został ustanowiony Program modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu (obecnie Służby Ochrony Państwa) czyli służb podległych MSWiA. Ustawowym celem Programu modernizacji jest poprawa skuteczności i sprawności działania formacji podległych MSWiA, stworzenie warunków sprzyjających realizacji ich ustawowych zadań przez modernizację infrastruktury, sprzętu i wyposażenia, a także wzmocnienie motywacyjnego systemu uposażeń funkcjonariuszy oraz zwiększenie konkurencyjności wynagrodzeń pracowników cywilnych tych formacji.
Program modernizacji w części rzeczowej został przygotowany w latach 2015-2016, na podstawie analiz potrzeb sporządzonych przez poszczególne służby. W części dotyczącej wynagrodzeń został przygotowany samodzielnie przez MSWiA, które przyjęło kwotę 250 zł na etat, jako podstawę wzrostu uposażeń funkcjonariuszy i wynagrodzeń pracowników.
W latach 2017-2020 przewidziano w Programie 9,2 mld zł na inwestycje, zakup sprzętu i wyposażenia osobistego oraz na wzrost uposażeń funkcjonariuszy i wynagrodzeń pracowników. Przy czym 5,5 mld zł to środki własne formacji, a 3,7 mld zł pochodzą z rezerwy celowej. Dla poszczególnych służb zaplanowano ww. okresie środki w wysokości:
- Policja - 6 mld zł
- Państwowa Straż Pożarna - 1,7 mld zł
- Straż Graniczna - 1,3 mld zł
- Służby Ochrony Państwa - 0,2 mld zł
NIK uznała za zasadne przeprowadzenie kontroli realizacji Programu modernizacji po upływie 1,5 roku od jego wdrożenia, tak aby było możliwe jego ewentualne skorygowanie i wyeliminowanie błędów przed jego zakończeniem.
Najważniejsze ustalenia kontroli
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na etapie przygotowywania projektu ustawy modernizacyjnej, nie wyegzekwował od komendantów podległych formacji przedstawienia mierników, które umożliwiłyby dokonanie oceny wpływu poniesionych wydatków na poprawę bezpieczeństwa publicznego i ochronę obywateli oraz poprawę konkurencyjności uposażeń funkcjonariuszy i wynagrodzeń pracowników na rynku pracy. W efekcie do uzasadnienia projektu ustawy włączono jedynie zaproponowane przez komendantów formacji typowe mierniki produktu, odnoszące się wyłącznie do ilościowego przyrostu składników rzeczowych majątku i sprawności systemów informatycznych, np. liczbę metrów kwadratowych planowanych do wybudowania lub wyremontowania powierzchni biurowych, bądź liczbę planowanych do zakupu pojazdów itp. Z powodu braku mierników odnoszących się do wpływu realizacji poszczególnych przedsięwzięć na poprawę bezpieczeństwa wewnętrznego, Minister SWiA nie ma możliwości dokonania oceny stopnia realizacji celów przyjętych w Programie modernizacji, tj. zwiększenia sprawności, skuteczności i efektywności działania poszczególnych formacji.
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformowało Najwyższą Izbę Kontroli, że od 2019 r. dokona, zgodnie z naszym wnioskiem pokontrolnym, zmian wyżej wymienionych mierników. Informacja z realizacji Programu za 2019 r. oraz ocena stopnia realizacji celu Programu za ten rok, jak również za rok 2020, będzie dokonana z uwzględnieniem nowych mierników. Ponadto Ministerstwo zapowiedziało, że informacja końcowa z realizacji Programu w latach 2017-2020 również będzie przeprowadzona z uwzględnieniem nowych mierników, co oznacza, że będą one miały zastosowanie także do lat 2017 i 2018.
W 2017 r. przewidziano w ustawie modernizacyjnej wydatki w wysokości prawie 1 mld 390 mln zł (wykonano je w 99,7 proc.), a w roku następnym 1 mld 923 mln (wykonano je w 90,6 proc.). Oznacza to, że formacje podległe MSWiA przeznaczyły na realizację Programu modernizacji w latach 2017-2018 łącznie prawie 3 mld 128 mln zł, z czego 63 proc. (1,96 mld zł) pochodziło ze środków własnych, a 37 proc. (1,16 mld zł) z rezerw celowych i z cz. 29 budżetu państwa.
Realizacja finansowa Programu modernizacji w latach 2017-2018
Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników kontroli.
W latach 2017-2018 na poszczególne przedsięwzięcia objęte Programem wydatkowano następujące kwoty: na podwyżki dla funkcjonariuszy - 1 mld 30 mln zł (33 proc.), na inwestycje budowlane - prawie 848 mln zł (27 proc.), na sprzęt transportowy - 500 mln zł (16 proc.), na sprzęt informatyki i łączności - blisko 250 mln zł (8 proc.), na zwiększenie wynagrodzeń pracowników - blisko 222 mln zł (7,8 proc.), na wyposażenie funkcjonariuszy - 175 mln zł (5,6 proc.) i na sprzęt uzbrojenia i techniki specjalnej - 103 mln zł (3,3 proc.).
Wydatki na poszczególne przedsięwzięcia objęte Programem modernizacji
w latach 2017-2018
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników kontroli.
Jeśli chodzi o efekty rzeczowe we wszystkich służbach to łącznie tylko w 2017 r.: wybudowano 121 nowych obiektów, wyremontowano bądź zmodernizowano 132 obiekty, zakupiono ponad 1400 nowych pojazdów oraz 40 nowych jednostek pływających. Zakupiono również: 395 paralizatorów, 350 karabinków, ponad 16 tys. szt. strażackiego sprzętu ratowniczego, ponad 9 tys. komputerów przenośnych, ponad 4 tys. mobilnych policyjnych terminali, ponad 700 radiotelefonów, ponad 10 tys. kamizelek kuloodpornych, ponad 12 tys. kompletów ubrań ochronnych bądź specjalnych.
Zakup sprzętu w 2017 r. w ramach Programu modernizacji
Źródło: opracowanie własne na podstawie ustaleń kontroli.
Zakup dla Policji dwóch śmigłowców transportowych Black Hawk
16 stycznia 2018 r. Naczelnik Zarządu Lotnictwa Policji (ZLP) Głównego Sztabu Policji KGP przedstawił analizę rozwiązań taktyczno-technicznych i lotniczych, stosowanych w dostępnych na rynku śmigłowcach. Opracowana została ona w związku z zamiarem wyposażenia Biura Operacji Antyterrorystycznych KGP w śmigłowce umożliwiające realizację zadań kontrterrorystycznych. Podstawą wymagań była taktyka działań specjalnych określona w niejawnym zarządzeniu Komendanta Głównego Policji. Analizą objęto wszystkie 13 konstrukcji śmigłowców tej samej klasy, które są dostępne na rynku i pozostają w produkcji. W konkluzji stwierdzono, że jedynym modelem spełniającym wszystkie wymagania Policji jest śmigłowiec SIKORSKY S-70i Black Hawk, produkowany w PZL Mielec.
Wniosek o wszczęcie postępowania, w trybie z wolnej ręki, został zatwierdzony przez Komendanta Głównego Policji 10 kwietnia 2018 r., w związku z decyzją Ministra Finansów o przeniesieniu z rezerwy celowej budżetu państwa 147 mln zł na zakup przedmiotowych śmigłowców. 30 maja 2018 r., po negocjacjach z PZL Mielec, została podpisana i weszła w życie umowa na dostawę 2 nowych śmigłowców Sikorsky S-70i Black Hawk w różnych wersjach wyposażenia, wraz z usługą szkolenia załóg i wsparciem obsługi serwisowej eksploatacji o łącznej wartości 142,6 mln zł.
Zastępca Komendanta Głównego Policji powiadomił Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o wszczęciu postępowania o udzielenie zamówienia na dostawę 2 śmigłowców dla Policji w trybie z wolnej ręki. Pomimo posiadanego uprawnienia, Prezes UZP nie wszczął kontroli doraźnej ani postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Firma AIRBUS 7 maja 2018 r. złożyła odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej, które zostało odrzucone jako przedwczesne. 10 lipca 2018 r. firma AIRBUS wniosła kolejne odwołanie do KIO. 10 sierpnia 2018 r. KIO oddaliła odwołanie, stwierdzając, że jest ono bezzasadne. Firma Airbus nie zaskarżyła do Sądu Okręgowego postanowienia i wyroku KIO, co spowodowało ich uprawomocnienie.
Śmigłowce miały zostać dostarczone Policji do 14 grudnia 2018 r. Faktycznie zostały komisyjnie odebrane i oblatane w dniach 22-28 listopada 2018 r. i 29 listopada 2018 roku zostały oficjalnie przejęte przez Zarząd Lotnictwa Policji KGP.
W ocenie NIK, realizacja Programu modernizacji nie zakłóciła realizacji przedsięwzięć zaplanowanych i realizowanych w ramach budżetu podstawowego, a w wielu przypadkach wystąpiło pozytywne sprzężenie realizowanych przedsięwzięć. Z kolei w opinii szefów służb podległych MSWiA, realizacja Programu pozwoliła na sfinansowanie inwestycji i zakupów nowego sprzętu, co skutkowało odciążeniem budżetu podstawowego, a w konsekwencji dało możliwość skierowania większych nakładów na bieżące funkcjonowanie i utrzymanie jednostek podległych. Wykorzystanie przez jednostki terenowe środków z Programu modernizacji miało także korzystny wpływ na infrastrukturę oraz warunki pracy i służby pracowników i funkcjonariuszy. Zakup nowoczesnych środków transportu przyczynił się do zmniejszenia wydatków na przeglądy, naprawy i obsługę techniczną pojazdów, jak też zużycie paliw, dzięki wycofaniu awaryjnych i zużytych samochodów patrolowych i terenowych. Wymiana sprzętu uzbrojenia i techniki specjalnej na nowszy, bardziej zaawansowany technologicznie, skutkowała obniżeniem kosztów serwisowania i remontów.
Realizacja zadań inwestycyjnych z Programu modernizacji nie spowodowała wzrostu potrzeb na wydatki remontowe. Na wykonane prace budowlane i zakupiony sprzęt jednostki posiadały gwarancje, w ramach których możliwe było usunięcie wad i usterek niezgodnych z umową. NIK zwraca jednak uwagę, że jeszcze w okresie realizacji Programu modernizacji, w latach 2019-2020, infrastruktura i sprzęt oddane do eksploatacji w latach 2017-2018 będą wymagały remontów i obsługi technicznej. Na to jednak w Programie modernizacji nie przewidziano już środków, a więc zadania te poszczególne służby będą musiały sfinansować ze swoich budżetów podstawowych.
Zdaniem NIK, celowym byłoby zapewnienie stabilnego finansowania służb w kolejnych rocznych budżetach na poziomie gwarantującym właściwe wyposażenie i poprawę warunków pracy oraz konkurencyjne uposażenia i wynagrodzenia. Mogłoby to być np. powiązanie nakładów na służby odpowiedzialne za bezpieczeństwo wewnętrzne z PKB, analogicznie jak zostało skonstruowane finansowanie Sił Zbrojnych. Z kolei środki przeznaczane na programy modernizacyjne powinny zaś dotyczyć wyłącznie zakupów znacząco zmieniających jakość usług świadczonych obywatelom przez poszczególne służby podległe ministrowi SWiA (np. zakup nowoczesnych śmigłowców), przy równoczesnym zapewnieniu w kolejnych bieżących budżetach środków na utrzymanie i eksploatację zakupionego w ramach modernizacji sprzętu.
Ministrowi SWiA nie udało się skutecznie przeciwdziałać odchodzeniu funkcjonariuszy (głównie policjantów) ze służby. Nie udało się zachęcić funkcjonariuszy do pozostania w służbie, poprawić atrakcyjność pracy w poszczególnych formacjach, nie mówiąc o zwiększeniu stanu zatrudnienia. Podwyżki uposażeń i wynagrodzeń, zrealizowane w zaplanowanych kwotach i w uzgodnieniu ze związkami zawodowymi, nie przyniosły zamierzonego skutku. Powodem był znacznie większy wzrost wynagrodzeń w gospodarce narodowej. W latach 2016-2017 i w I połowie 2018 r. średnie wynagrodzenie w gospodarce narodowej wynosiło odpowiednio: 4.052,19 zł, 4.271,51 zł i 4.521,07 zł, co oznacza, że w tym okresie wzrosło o 11,6 proc.
Z kolei wypłacone w służbach podwyżki spowodowały, że średnie uposażenie funkcjonariuszy wzrosło w okresie 2016 - I połowa 2018 r. od 8,4 proc. w Straży Granicznej do 8,9 proc. w Policji. Największe podwyżki pensji dostali funkcjonariusze BOR/SOP - o 16,4 proc. (dzięki dodatkowym środkom finansowym).
Uposażenia funkcjonariuszy w formacjach podległych MSWiA względem średniego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w latach 2016-2018 (I poł.)
Źródło: opracowanie własne NIK n a podstawie wyników kontroli.
Choć średnia pensja funkcjonariusza Policji czy Straży Granicznej jest nominalnie wyższa od średniej płacy w gospodarce narodowej (GN), to jednak wartość względna uposażeń funkcjonariuszy, wyrażona relacją do średniego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, spadła w tym okresie: od 2,5 punktu procentowego (p.p.) w Policji do 3,1 p.p. w Straży Granicznej. Jedynie w BOR/SOP uposażenie wzrosło o 4,7 p.p. względem gospodarki narodowej.
Średnie wynagrodzenie pracowników cywilnych poszczególnych formacji wzrosło: od 4,8 proc. w Straży Granicznej do 9,2 proc. w Policji i BOR/SOP. Jednak konkurencyjność wynagrodzenia pracowników, czyli jego wartość względna wyrażona relacją do średniego wynagrodzenia w GN spadła: od 1,4 p.p. w Policji do 4,3 p.p.w Straży Granicznej.
Wynagrodzenia pracowników cywilnych w formacjach podległych MSWiA względem średniego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w latach 2016-2018 (I poł.)
Źródło: opracowanie własne NIK n a podstawie wyników kontroli.
Zdaniem NIK, niekonkurencyjne płace miały wpływ na odchodzenie funkcjonariuszy ze służby. W okresie od 31 grudnia 2016 r. do 30 czerwca 2018 r. stan zatrudnienia (tj. bilans przyjęć do służb i zwolnień. ) we wszystkich formacjach zmniejszył się łącznie o ponad 3 tys. funkcjonariuszy. Najwięcej mundurowych odeszło z Policji - ponad 2.600 osób. Należy zwrócić uwagę, że znaczny odsetek funkcjonariuszy odchodzących ze służby to ludzie młodzi. Przykładowo w 2017 r. ze służby w Policji zwolniło się na własny wniosek 2.260 funkcjonariuszy - ponad 1/3 z nich (817 funkcjonariuszy) nie nabyła uprawnień emerytalnych (staż służby poniżej 15 lat). Co szczególnie niepokojące 20 proc. ogólnej liczby zwolnionych na własny wniosek (462 funkcjonariuszy) zrezygnowało ze służby przed upływem zaledwie 5 lat.
Utrzymywanie się niekorzystnych tendencji kadrowych może mieć negatywny wpływ na stan zatrudnienia w poszczególnych formacjach podległych MSWiA, a przez to ograniczyć im możliwość realizacji ustawowych zadań mających wpływ na stan bezpieczeństwa państwa.
Wnioski
Najwyższa Izba Kontroli wnosi do:
Prezesa Rady Ministrów
- o rozważenie zmiany sposobu finansowania służb odpowiedzialnych za bezpieczeństwo wewnętrzne Państwa.
Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
- o możliwie szybkie podjęcie, w porozumieniu z komendantami podległych sobie formacji, realnych, systemowych i skutecznych działań w celu poprawy sytuacji kadrowej podległych im funkcjonariuszy, jak i pracowników cywilnych;
- o pilne wprowadzanie mierników (progów satysfakcji) realizacji poszczególnych przedsięwzięć Programu na lata 2019-2020. Mierniki te powinny pozwolić na ocenę wpływu modernizacji na bezpieczeństwo obywateli oraz ocenę stopnia realizacji Programu modernizacji.
