NIK negatywnie o działalności Krajowego Instytutu Mediów

Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła z własnej inicjatywy kontrolę „Funkcjonowanie wybranych jednostek sektora finansów publicznych wykonujących zadania analityczne, doradcze, eksperckie i badawcze. Jednym z kontrolowanych podmiotów był Krajowy Instytut Mediów (KIM) utworzony 4 grudnia 2020 roku przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Kontrola dotyczyła między innymi gospodarki majątkowo-finansowej Krajowego Instytutu Mediów oraz planowania działalności. Kontrolerzy sprawdzili także w jaki sposób KIM wykonywał zadania, w jaki sposób były one finansowane i jakie były ich efekty. Czynności kontrolne dotyczyły okresu od 4 grudnia 2020 r. do 30 czerwca 2022 r.

Najważniejsze ustalenia i nieprawidłowości dotyczące organizacji, procesów kadrowych i zawierania umów cywilnoprawnych

W okresie objętym kontrolą sposób realizacji zadań Instytutu obarczony był szeregiem nieprawidłowości. Przez półtora roku od utworzenia Instytutu nie została określona jego docelowa struktura organizacyjna oraz podział obowiązków i kompetencji poszczególnych komórek. Nie opracowano także zasad zatrudniania pracowników czy zawierania umów^[1].

Na koniec I kwartału 2022 r. KIM zatrudniał 62 osoby, z których 52 były bezpośrednio zaangażowane w realizację zadań statutowych, a koszty usług obcych i wynagrodzeń bezosobowych w Planie finansowym KIM na 2022 r. stanowiły blisko 65% całkowitych planowanych kosztów funkcjonowania Instytutu. W KIM nie opracowano przy tym planu zatrudnienia, w którym nastąpiłoby oszacowanie zasobów niezbędnych do realizacji poszczególnych zadań, co w połączeniu z nieokreśloną strukturą organizacyjną, uniemożliwiało ocenę tego czy liczba zatrudnionych osób była adekwatna do realizowanych przez Instytut zadań.

W grupie pracowników administracyjnych uwidoczniły się braki, które negatywnie wpłynęły na działalność Instytutu. Pierwszy udokumentowany nabór na stanowisko specjalisty ds. zamówień publicznych uruchomiono 27 września 2021 r. – dziewięć miesięcy po utworzeniu Instytutu, zaś na specjalistę ds. kadr i płac 4 listopada 2021 r. – 10 miesięcy po utworzeniu Instytutu. Ostatecznie KIM zatrudnił pracowników na stanowiskach specjalistów ds. zamówień publicznych, a stanowisko specjalisty ds. HR, do dnia zakończenia kontroli NIK, w dalszym ciągu pozostawało nieobsadzone.

Kolejna stwierdzona nieprawidłowość dotyczyła zatrudnienia przez Dyrektora KIM na stanowisku dyrektorskim osoby, która wbrew wymogom określonym w załączniku do Regulaminu wynagradzania KIM, nie posiadała wykształcenia wyższego magisterskiego. Dyrektor KIM w toku kontroli twierdził, że zatrudniona osoba posiadała duże doświadczenie i umiejętności zdobyte w pracy na podobnym stanowisku, w spółce zajmującej się badaniem konsumpcji mediów, wobec czego kwestia samego wykształcenia była w tym przypadku drugorzędna. Jednocześnie KIM nie posiadał jakichkolwiek dokumentów potwierdzających opisywane wysokie umiejętności pracownika. Należy zaznaczyć, że zatrudniona na tym stanowisku osoba zrezygnowała z pracy w KIM zaledwie po miesiącu.

W ocenie NIK nieopracowanie przez Krajowy Instytut Mediów zasad naboru i rekrutacji pracowników stanowiło działanie nierzetelne, a brak prowadzenia otwartych i konkurencyjnych naborów na wolne stanowiska pracy nie sprzyjał możliwości znalezienia najlepszych kandydatów. Natomiast prowadzenie procesów rekrutacyjnych „w trybie bezpośrednich rozmów oraz negocjacji wynikających ze znajomości rynku badawczego” było działaniem nieprzejrzystym i nietransparentnym. Brak dokumentacji rekrutacyjnej – ogłoszeń o pracę, dokumentów potwierdzających wykształcenie i doświadczenie zawodowe kandydatów, notatek z uzasadnieniem wyboru kandydatów do pracy – nie sprzyjał weryfikacji prawidłowości i zasadności zatrudnienia osoby na danym stanowisku. Nieformalny sposób poszukiwania kandydatów powodował również możliwość wpływania na procesy kadrowe określonych osób, brakowało też w KIM dokumentów wskazujących, kto i w jaki sposób zarekomendował zatrudnienie danej osoby. Brak planów zatrudnienia i zmienna struktura organizacyjna pozwalały zatrudnić dowolną osobę na dowolnie stworzone stanowisko.

Przeciętne średniomiesięczne wynagrodzenie w Instytucie w 2021 r. wynosiło 12 167 zł. Przeciętne średniomiesięczne wynagrodzenie w 2021 r. kadry kierowniczej wyniosło 20 721zł, pracowników administracyjnych – 6 055, a w grupie pracowników wykonujących zadania statutowe (z wyłączeniem stanowisk ankieterskich) odpowiednio 10 824 zł. W Regulaminie wynagradzania KIM przewidziano dodatki do pensji „za udział w istotnych procesach funkcjonowania KIM i za udział w kluczowych projektach KIM”. Przy czym dodatki te były przyznawane w momencie podpisywania umów o pracę, bez określania w jakich projektach pracownik będzie brał udział i przez jaki okres. Nieokreślenie przez Dyrektora KIM zasad i kryteriów przyznawania ww. dodatków, sprowadzało ich rolę do stałych dodatków uznaniowych i było w ocenie NIK działaniem nierzetelnym, bowiem nie służyło motywacji pracowników.

W Instytucie nie opracowano zasad zawierania umów cywilnoprawnych, w tym umów o świadczenie usług doradczych, co było działaniem nierzetelnym. Jak ustalili kontrolerzy Instytut nie dokumentował informacji o wykształceniu, doświadczeniu zawodowym i umiejętnościach osób, z którymi zawierano umowy, co uniemożliwiało ich weryfikację i nie gwarantowało wyboru najlepszego kandydata do realizacji danego zadania. Dyrektor KIM wyjaśnił, że „w procesie zatrudniania osób na podstawie umów cywilnoprawnych wykształcenie nie stanowiło najistotniejszego kryterium, a doświadczenie zawodowe było potwierdzane wcześniejszą, często wieloletnią współpracą z Dyrekcją KIM”.

W ocenie NIK, Dyrektor Instytutu świadomie ograniczył grupę potencjalnych zleceniobiorców i wykonawców usług na rzecz KIM do osób/podmiotów sobie znanych, co było nie tylko działaniem nierzetelnym, ale mogło również naruszać zasady określone w ustawie o finansach publicznych (art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.), zobowiązujące kierownika jednostki sektora finansów publicznych do dokonywania wydatków publicznych (w tym wypadku na wynagrodzenia zleceniobiorców i kooperantów) w sposób celowy i oszczędny, zmierzający do uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, czego nie może gwarantować wybór podmiotów na podstawie przeszłej współpracy „z Dyrekcją KIM” – a więc z uwagi na jednoosobowe kierownictwo Instytutu, z określoną osobą zajmującą dane stanowisko.

Kontrolerzy NIK zwrócili także uwagę na wypłatę – w okresie od 2 lipca 2021 r. do 9 grudnia 2021 r. – kwoty 69,5 tys. zł osobie, która świadczyła na jego rzecz usługi, nie mając zawartej z Instytutem pisemnej umowy. Było to działaniem nierzetelnym, tym bardziej, że przynajmniej dwa z czterech przygotowanych przez tę osobę opracowań stanowiły, w ocenie NIK, kompilację ogólnodostępnych w Internecie artykułów i nie niosły za sobą szczególnej wartości dodanej. Treści zawarte w ww. opracowaniach nie identyfikowały źródeł tekstów dając wrażenie, że są one własną twórczością autora, a jeden z nich nie posiadał nawet bibliografii. KIM nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o weryfikacji i odbiorze utworów sporządzonych przez wyżej wymienioną osobę. Zdaniem NIK, taka weryfikacja i odbiór opracowań mogłyby zapobiec zapłacie za utwory, które zdaniem NIK nie stanowiły oryginalnego ujęcia danego problemu czy rzetelnie sporządzonej przekrojowej analizy źródeł z podaniem miejsc ich publikacji.

Przed zleceniem wykonania ww. dwóch opracowań, KIM sporządził notatki mające stwierdzić zapotrzebowanie Instytutu na wykonanie danego utworu oraz potwierdzić kwalifikacje danej osoby do świadczenia usług dla KIM, choć zdaniem NIK były one lakoniczne, schematyczne i w żaden sposób nie uzasadniały opisanych potrzeb. Dyrektor KIM, nie odniósł się merytorycznie do pytania NIK o brak pisemnej umowy na sporządzenie ww. opracowań, a także o niezweryfikowanie kwalifikacji autora i treści opracowań.

Błędne wnioskowanie o przekazanie obligacji o zawyżonej wartości przyczyną przyszłych zwiększonych wydatków Skarbu Państwa

Minister Finansów 31 grudnia 2021 przekazał Instytutowi skarbowe papiery wartościowe na blisko 60 mln zł. Jednak wystąpienie o ich przyznanie było obarczone istotną nieprawidłowością. Krajowy Instytut Mediów będąc uprawnionym do odliczenia całości podatku VAT naliczonego od podatku należnego (na podstawie art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. od podatku od towarów i usług), wniósł o przekazanie mu obligacji o wartości równej prognozowanemu kosztowi brutto (łącznie z naliczonym podatkiem VAT) zadań przewidzianych do zrealizowania ze środków pochodzących z ich sprzedaży. Przyczyniło się to do uzyskania w sposób nieuprawniony przez KIM kwoty w wysokości ponad 11,2 milionów złotych. Wprost było to konsekwencją otrzymania obligacji Skarbu Państwa o wartości przewyższającej prognozowany koszt netto realizacji zadań. W konsekwencji działanie to przyczyni się w przyszłości do konieczności wydatkowania przez Skarb Państwa nieadekwatnie wyższych środków publicznych na wykup tychże obligacji.

Inne ustalenia i nieprawidłowości dotyczące procesu planowania działalności i gospodarki finansowej

NIK oceniła, że prowadzenie przez Instytut nierzetelnej gospodarki finansowej, w szczególności ponoszenie kosztów bez zabezpieczenia przychodów pozwalających na ich pokrycie, w połączeniu z błędnym planowaniem, ww. pozyskaniem obligacji Skarbu Państwa o wartości przewyższającej szacunkową wartość zadań mających podlegać finansowaniu ze środków pochodzących z ich zbycia oraz niestosowaniem zasad  finansów publicznych, już w pierwszym roku działalności doprowadziło do wygenerowania przez Instytut straty i zagrożenia utrzymania płynności finansowej.

W wyniku kontroli ustalono również m.in., że w 2021 r. planowanie działalności Instytutu odbywało się w sposób nierealistyczny i niespójny, bez dostatecznego powiązania zadań z posiadanymi lub możliwymi do pozyskania w dającej się określić perspektywie zasobami, a także otoczeniem zewnętrznym, co było działaniem nierzetelnym. Instytut nie prowadził również w sposób systemowy monitoringu realizacji zadań w układzie finansowym. Przykładem świadczącym o nierzetelnym planowaniu było wykazanie niespójnych danych w Strategii KIM 2021-2024 i wieloletnim planie finansowym, w których zaplanowano koszty ogółem w kwocie różnej o ponad 39,4 miliona złotych (19,4%).

W okresie objętym kontrolą Instytut realizował zadania nie posiadając zabezpieczenia w postaci promes gwarancji, listów intencyjnych czy umów przedwstępnych, że koszty poniesione przez KIM na opracowanie produktów przyniosą przychody w wysokości pozwalającej przynajmniej na ich pokrycie. W ten sposób doszło do naruszenia ustawy o finansach publicznych (art. 23 ust. 1 pkt 2 i art. 24 ust. 3). Ponadto, choć wymienione przepisy obligują instytucję gospodarki budżetowej do pokrywania kosztów działalności z przychodów, KIM wykorzystywał do tego celu również dotację na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe.

Niekonkurencyjny wybór kontrahenta w zamówieniu o wielomilionowej wartości

NIK ustaliła również, że Instytut dokonał wyboru wykonawcy w trybie niekonkurencyjnym i zawarł 28 stycznia 2022 r. umowę ze spółką Alternatywa Polska Sp. z o.o. na Realizację badania ciągłego (tzw. Trackingu) dotyczącego konsumpcji mediów techniką wywiadu telefonicznego z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego i systemu do realizacji wywiadów telefonicznych (CATI) o maksymalnej wartości 28,6 milionów złotych brutto, w okolicznościach faktycznych i prawnych, które nie uzasadniały zastosowanego trybu wyboru wykonawcy, przez co naruszono Prawo zamówień publicznych (art. 214 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 11 września 2019 r.).

Instytut 27 stycznia 2022 r. unieważnił postępowanie prowadzone w trybie negocjacji i jeszcze tego samego dnia zaprosił do negocjacji z wolnej ręki spółkę Alternatywa Polska Sp. z o.o., a następnego dnia podpisano z nią umowę. NIK poddała w wątpliwość, czy spółka miała możliwość przygotowania oferty w tak krótkim czasie, zwłaszcza, że nie brała udziału we wcześniejszym postępowaniu, które unieważniono. NIK zwróciła również uwagę na to, że cztery dni przed zakończeniem pierwszego postępowania (21 stycznia 2022 r.) rozszerzono jego przedmiot, a co za tym idzie wzrosła również jego szacunkowa wartość - z 6,5 miliona złotych do 30,5 milionów złotych. Takie postępowanie, zdaniem NIK, nie dawało podmiotom biorącym udział w negocjacjach czasu na przygotowanie de facto nowych ofert, czego potwierdzeniem był złożony przez nie wniosek o przedłużenie terminu składania ofert. KIM przedłużył termin, ale zaledwie o dwa dni. Ostatecznie żaden z trzech podmiotów nie złożył ofert w tym postępowaniu, co było podstawą jego unieważnienia. Tym samym w kolejnym dniu wybór spółki Alternatywa Polska Sp. z o.o. nastąpił z wolnej ręki i zawarto z nią umowę.

KIM uzasadnił wybór w trybie niekonkurencyjnym oferty spółki Alternatywa Polska sp. z o.o., okolicznością unieważnienia ww. postępowania i pilną potrzebą. Najwyższa Izba Kontroli zakwestionowała istnienie takiej pilnej potrzeby.

W związku z ww. zamówieniem doszło również do naruszenia regulacji ustawy o finansach publicznych. Dyrektor KIM nie uzyskał bowiem, wbrew dyspozycji (art. 28 ust. 3 u.f.p.), zgody Przewodniczącego KRRiT na zaciągnięcie zobowiązania w postaci podpisania umowy ze spółką Alternatywa Polska Sp. z o.o., której wartość przekraczała 30% zaplanowanych na 2022 r. przychodów Instytutu.

Opisane wyżej ustalenia skutkowały dalszymi opisanymi działaniami NIK.

Efekty działalności

NIK zwraca uwagę, że wykonywane przez KIM zadania przyniosły pozytywne, choć ograniczone efekty merytoryczne w odniesieniu do celu powołania Instytutu, a więc prowadzenia jednoźródłowego pomiaru konsumpcji mediów. Przygotowano narzędzia IT, rozpoczęto badania populacyjne i prace badawczo-rozwojowe nad nowymi technikami pomiaru, a także rozpoczęto rekrutacje panelistów. Realizacja zadań nie przyniosła natomiast do momentu zakończenia kontroli pożądanego efektu finansowego, czego przyczyn NIK upatruje m.in. w licznych nieprawidłowościach, zidentyfikowanych w zasadzie we wszystkich obszarach działania Instytutu, ale również, w znacznej mierze, w zbyt krótkim czasie funkcjonowania. NIK zauważyła również, że podjęte przez KIM w okresie objętym kontrolą zadania statutowe realizowane były w większości poprzez zaangażowanie podmiotów zewnętrznych.

NIK oceniła, że działalność KIM, choć tłumaczona przez Instytut sytuacją na rynku mediów, była w dużej mierze nieprzejrzysta i nieskoordynowana, a w niektórych aspektach również nierzetelna i niegospodarna, zaś przyjęty model funkcjonowania KIM nie odpowiadał kryteriom działania jednostek publicznych i standardom finansów publicznych. To zdaniem Izby nie sprzyjało odbiorowi społecznemu i rynkowemu wyników pracy Instytutu, oraz przyszłej wiarygodności działania KIM, a także jego produktów i usług.

Wnioski pokontrolne

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, Najwyższa Izba Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do Dyrektora Krajowego Instytutu Mediów, przedstawiła następujące wnioski o:

• opracowanie i przyjęcie do stosowania docelowej struktury organizacyjnej Instytutu;
• podjęcie działań w celu uaktualnienia i formalnego przyjęcia Strategii KIM na lata 2021-2024;
• dokonanie ewaluacji kompetencji zatrudnionych pracowników do wykonywania zadań na zajmowanych stanowiskach pracy oraz wprowadzenie przejrzystych i konkurencyjnych zasad zatrudniania pracowników i wyłaniania podmiotów współdziałających na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym w szczególności w obszarze usług doradczych, eksperckich i konsultingowych;
• opracowanie i wdrożenie systemu planowania i monitorowania realizowanych przez KIM zadań, szczególnie pod kątem realizacji zakresu rzeczowego i osiąganych wyników finansowych;
• podjęcie działań w celu zapewnienia zgodności z prawem umowy nr 40/2021 pomiędzy KIM a KRRiT w zakresie praw autorskich w kontekście zapisów umowy z dnia 29 lipca 2021 r. pomiędzy KIM a oznaczonym podmiotem zewnętrznym;
• podjęcie działań we współpracy z organem założycielskim w celu uzgodnienia z Ministrem Finansów postępowania w związku z otrzymaniem przez Instytut obligacji o wartości przewyższającej o kwotę podatku VAT szacowaną wartość zadań mających podlegać finansowaniu ze środków pochodzących z ich zbycia;
• zweryfikowanie przekazanych KIM utworów pn. Metodologie i rozwiązania mierzenia efektywności działań marketingowych (ROI) oraz Kluczowe teorie i założenia dotyczące marketing mix w dobie mediów cyfrowych pod kątem zgodności z przepisami ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych;
• dokumentowanie zleceń, ustaleń i uzgodnień dokonywanych z Krajową Radą Radiofonii i Telewizji.

Dalsze działania NIK

W konsekwencji ustaleń kontroli, NIK w dniu 4 stycznia 2023 roku skierowała do:

• prokuratury: zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa dotyczącego udzielenia w dniu 28 stycznia 2022 r. opisanego zamówienia publicznego z naruszeniem art. 214 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo zamówień publicznych.
• Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego w sprawach rozpoznawanych przez Wspólna Komisję Orzekającą: zawiadomienie o stwierdzonych faktach wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegające na zaciągnięciu zobowiązania przekraczającego 30% rocznych przychodów bez uzyskania wymaganej zgody organu wykonującego funkcję organu założycielskiego instytucji gospodarki budżetowej.

Jednocześnie, 5 stycznia 2023 r. NIK, realizując dyspozycję art. 63 ust. 1 ustawy o NIK, poinformowała Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o skierowaniu powyższych zawiadomień do prokuratury i Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych.

Najwyższa Izba Kontroli, z uwagi na istotność ustaleń kontroli, 11 stycznia 2023 r. w trybie art. 62a ust. 1 ustawy o NIK, skierowała ponadto pismo do Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji powiadamiające o kluczowych kwestiach wynikających z ustaleń, ocen i wniosków dotyczących kontrolowanej działalności w Krajowym Instytucie Mediów.

NIK zaakcentowała w ww. piśmie, iż ustalenia kontroli wskazują na zasadność sprawowania szczególnego nadzoru nad działalnością Krajowego Instytutu Mediów, zarówno w aspekcie merytorycznym, jak i realizacji postawionych przed KIM jako instytucją gospodarki budżetowej celów, a także w aspekcie stricte organizacyjno-finansowym. NIK poddała KRRiT również pod rozwagę potrzebę szczególnie starannej ewaluacji efektów działalności KIM oraz powstania wartości dodanej z angażowania w nią znaczących środków publicznych.

W dniu 30 stycznia 2023 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, wykonując obowiązek z art. 62a ust. 2 ustawy o NIK, poinformował o podjętych działaniach, które mają w ocenie tego organu zapewnić efektywne i zgodne z przepisami funkcjonowanie Krajowego Instytutu Mediów.

[1] Przykładowo ustalono, iż Instytut nie dokumentował informacji o wykształceniu, doświadczeniu zawodowym i umiejętnościach osób, z którymi zawierano umowy, co uniemożliwiało ich weryfikację i nie gwarantowało wyboru najlepszego kandydata do realizacji danego zadania. W trakcie kontroli Dyrektor KIM wyjaśniał, że „w procesie zatrudniania osób na podstawie umów cywilnoprawnych wykształcenie nie stanowiło najistotniejszego kryterium, a doświadczenie zawodowe było potwierdzane wcześniejszą, często wieloletnią współpracą z Dyrekcją KIM”.