Internet szerokopasmowy w impasie: ambitne cele, nieskuteczna realizacja

Brak jasnych zasad koordynacji i opóźnienia legislacyjne utrudniły realizację Narodowego Planu Szerokopasmowego. Kontrolerzy NIK ujawnili, że kluczowe cele programu w zakresie zapewnienia powszechnego dostępu do stacjonarnego internetu szerokopasmowego i dostępu do mobilnego internetu 5G nie zostały osiągnięte na czas, a działania Ministra Cyfryzacji, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej i Dyrektora Centrum Projektów Polska Cyfrowa nie były wystarczająco skuteczne. Opóźnienia w realizacji tych celów zagrażają osiągnięciu kolejnych celów planu na 2025 r.

Narodowy Plan Szerokopasmowy (NPS) to rządowy program mający na celu zapewnienie dostępu do szybkiego internetu dla obywateli i przedsiębiorców poprzez rozwój infrastruktury szerokopasmowej w kraju na potrzeby stacjonarnego internetu szerokopasmowego oraz dystrybucję nowych zakresów częstotliwości na potrzeby mobilnego internetu 5G. Realizacja NPS była finansowana głównie z funduszy Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa (POPC) na lata 2014–2020, a obecnie w ramach programu Funduszu Europejskie na Rozwój Cyfrowy (FERC) na lata 2021-2027 oraz ze środków Krajowego Planu Odbudowy (KPO).

Główne cele programu NPS w zakresie stacjonarnego dostępu do internetu:

• do końca 2020 r. zapewnienie powszechnego dostępu do internetu o przepustowości łącza co najmniej 30 Mb/s (cel 1);
• do końca 2020 r. doprowadzenie do wykorzystania usług dostępu o przepustowości łącza co najmniej 100 Mb/s przez 50% gospodarstw domowych (cel 2);
• do 2025 r. wszystkie gospodarstwa domowe, zarówno na obszarach wiejskich, jak i miejskich, będą miały dostęp do internetu o przepustowości dla łącza „w dół” wynoszącej co najmniej 100 Mb/s, z możliwością modernizacji do przepustowości mierzonej w gigabitach (cel 3);
• do końca 2025 r. zapewnienie gigabitowego dostępu do internetu dla wszystkich miejsc stanowiących siłę napędową rozwoju społeczno-gospodarczego, takich jak szkoły, węzły transportowe i główne miejsca świadczenia usług publicznych, a także dla przedsiębiorstw prowadzących intensywną działalność w internecie (cel 3);

Główne cele programu NPS w zakresie mobilnego dostępu do internetu:

• zapewnienie do 2020 r. łączności 5G jako w pełni rozwiniętej usługi komercyjnej w co najmniej jednym głównym mieście;
• do 2025 r. zapewnienie niezakłóconego bezpiecznego dostępu do sieci 5G na wszystkich obszarach miejskich i na wszystkich głównych szlakach komunikacyjnych;

Kontrolą NIK zostały objęte:

• Ministerstwo Cyfryzacji (MC), odpowiedzialne za koordynację działań i monitoring realizacji NPS i sprawujące nadzór nad Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE);
• Urząd Komunikacji Elektronicznej, który jest źródłem informacji o rozwoju sieci internetowej w kraju oraz wspiera Centrum Projektów Polska Cyfrowa (CPPC);
• Centrum Projektów Polska Cyfrowa, instytucja pośrednicząca w POPC, podległa Ministrowi Cyfryzacji, która przygotowywała konkursy w celu eliminowania terytorialnych różnic w dostępie do szerokopasmowego internetu i zawierała umowy o dofinansowanie projektów z beneficjentami i monitorowała ich realizację;
• 11 beneficjentów realizujących projekty w ramach POPC, w tym osiem urzędów miast i gmin oraz trzy spółki.

Ocena działań Ministerstwa Cyfryzacji i Urzędu Komunikacji Elektronicznej

NIK negatywnie oceniła realizację NPS stwierdzając, że nawet na koniec 2022 r. Ministerstwu nie udało się osiągnąć trzech kluczowych celów określonych na 2020 r., tj.: zapewnienia powszechnego dostępu do internetu o prędkości 30 Mb/s, możliwości korzystania z prędkości 100 Mb/s w połowie gospodarstw domowych oraz wprowadzenia 5G w co najmniej jednym mieście. Na koniec 2022 r. cele te zostały bowiem osiągnięte tylko częściowo: ponad 88% gospodarstw domowych mogło korzystać z internetu stacjonarnego o prędkości do 30 Mb/s, a 44% do 100 Mb/. Z kolei w zakresie internetu mobilnego 5G, nie osiągnięto celu jakim było zapewnienie do 2020 r. łączności 5G jako w pełni rozwiniętej usługi komercyjnej w co najmniej jednym głównym mieście. Stan realizacji tego celu oraz drugiego, polegającego na zapewnieniu do 2025 r. niezakłóconego dostępu do sieci 5G na wszystkich obszarach miejskich i na głównych szlakach komunikacyjnych, na koniec września 2023 r. wynosił 0%. Istnieje duże ryzyko, że zaplanowane na 2025 r. kolejne cele nie zostaną zrealizowane na czas ze względu na dotychczasowe opóźnienia.

Na niepełną realizację NPS wpływ miały problemy związane z:

1. brakiem określenia w NPS jasnych zasad koordynacji realizacji tak zł.żonego projektu strategicznego,
2. niezastosowaniem przez Ministra Cyfryzacji w uporządkowany sposób zasad podejścia projektowego w zarządzaniu tym projektem,
3. brakiem sporządzenia przez Ministra Cyfryzacji i przekazania Komitetowi Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji oraz Radzie do Spraw Cyfryzacji rocznych sprawozdań za lata 2020-2022,
4. długotrwałością rządowego procesu legislacyjnego, w tym uzgodnień międzyresortowych projektów ustaw: Prawo komunikacji elektronicznej (PKE) i Przepisy wprowadzające PKE (co przyczyniło się do niewypełnienia obowiązku wdrożenia przepisów Europejskiego Kodeksu Łączności Elektronicznej do prawa krajowego w terminie do 21 grudnia 2020 r., a w konsekwencji wiązało się z nałożeniem na Polskę kary pieniężnej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej),
5. niezrealizowaniem zaplanowanych na 2021 r. działań w zakresie cyberbezpieczeństwa telekomunikacyjnego wskutek długiego rządowego procesu legislacyjnego, w tym uzgodnień międzyresortowych ustawy o zmianie ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa,
6. nierzetelnymi działaniami Prezesa UKE, które przyczyniły się do opóźnienia w zakresie dystrybucji częstotliwości z pasma 3,6 GHz na potrzeby sieci 5G, które na koniec listopada 2023 r. wyniosło aż 41 miesięcy w stosunku do NPS.

W szczególności:

W Narodowym Planie Szerokopasmowym nie określono jasno zasad koordynacji działań, mimo że odpowiedzialność za jego realizację spoczywała na wielu instytucjach i resortach. Minister Cyfryzacji, odpowiadający za koordynację i monitoring NPS, nie wprowadził odpowiednich procedur ani nie zastosował podejścia projektowego w realizacji NPS. W konsekwencji, koordynacja działań, które obejmowały różne instytucje (m.in. Urząd Komunikacji Elektronicznej i Centrum Projektów Polska Cyfrowa), opierała się głównie na roboczej współpracy. NIK stwierdziła, że brak skutecznych narzędzi koordynacyjnych utrudnił zarządzanie tak zł.żonym przedsięwzięciem.

Minister Cyfryzacji nie wywiązał się z obowiązku sporządzenia i przekazania do zaopiniowania Komitetowi Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji oraz Radzie do Spraw Cyfryzacji rocznych sprawozdań za lata 2020–2022. W konsekwencji podmioty te (kluczowe w realizacji zadań doradczych z zakresu cyfryzacji dla Premiera, Rady Ministrów i Ministra Cyfryzacji), nie otrzymały informacji o podjętych działaniach i monitoringu wskaźników realizacji celów NPS oraz informacji o głównych kierunkach działań podejmowanych w kolejnym roku jego wdrażania. Monitorowanie postępów realizacji celów NPS opierało się na danych z raportów przygotowywanych i publikowanych co roku przez Prezesa UKE.

Minister Cyfryzacji przygotował wprawdzie projekty ustaw dotyczące prawa komunikacji elektronicznej (PKE) i cyberbezpieczeństwa, jednak długie procesy legislacyjne sprawiły, że nie zostały one uchwalone na czas. Nowe przepisy przyjęto dopiero w 2024 r. W konsekwencji, zgodnie z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości UE Polska została zobowiązana do zapłaty ryczałtu w wysokości 4 mln EUR i okresowej kary pieniężnej w wysokości 50 tys. EUR dziennie (licząc od tego dnia do dnia usunięcia naruszenia) i do zwrotu kosztów postępowania przed TSUE.

Prezes UKE był odpowiedzialny za udostępnienie dodatkowych zakresów częstotliwości z pasma 700 MHz, 3,6 GHz i 26 GHz dla sieci 5G w Polsce. Częstotliwości z pasma 3,6 GHz zostały udostępnione dopiero na koniec 2023 r. zamiast w czerwcu 2020 r., tj. 2,5 roku po terminie wynikającym z NPS, a częstotliwości z pasma 700 MHz i 26 GHz nie zostały jeszcze udostępnione a powinny być udostępnione, zgodnie z założeniami NPS, odpowiednio w połowie i na koniec 2022 r. Opóźnienia w dystrybucji, w przypadku częstotliwości pasma 3,6 GHz, wynikało z opieszałości w działaniu Prezesa UKE i spowodowało, że budżet państwa nie uzyskał 1,9 mld zł.w latach 2021-2022.

Minister Cyfryzacji w celu realizacji zadań określonych w NPS, rozpoczął pilotażowy nabór wniosków o dofinansowanie budowy sieci dostępu do szybkiego internetu ze środków krajowych z Funduszu Szerokopasmowego, przeprowadzał konsultacje społeczne obszarów wymagających wsparcia, tzw. białych plam NGA oraz uruchomił System Informacyjny o Dostępie do Usług Stacjonarnego Internetu Szerokopasmowego (SIDUSIS), który gromadzi dane o punktach adresowych. Minister prowadził również kampanie informacyjne na temat 5G. Działania te, choć potrzebne, nie zapewniły pełnego osiągnięcia celów NPS.

Fundusz Szerokopasmowy zarządzany przez Ministra Cyfryzacji, który obok funduszy UE, miał być wykorzystywany do finansowania budowy nowych sieci szerokopasmowych, faktycznie finansował inne zadania związane z informatyzacją państwa, niezwiązane z celami NPS (np. związane z dofinansowaniem Funduszu Cyberbezpieczeństwa). Na cele inne niż budowa nowych sieci szerokopasmowych przeznaczano każdego roku ponad 98% środków, którymi dysponował Fundusz Szerokopasmowy, ale było to zgodne z obowiązującymi w tym czasie przepisami.

Działania Centrum Projektów Polska Cyfrowa

CPPC przeprowadziło cztery nabory na dofinansowanie projektów budowy sieci szerokopasmowych w ramach I osi priorytetowej Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014–2020. CPPC przy wykorzystaniu różnych baz danych starało się unikać finansowania inwestycji na obszarach, gdzie sieć szerokopasmowa już istnieje, oraz w miejscach niezamieszkałych. Pozwalało też beneficjentom zamieniać punkty adresowe w projektach i zapewniało możliwość zgłaszania zapytań dotyczących dostępu do internetu przez specjalny adres mailowy. Na koniec września 2023 r. zakontraktowano na budowę sieci szerokopasmowych ponad 8,8 mld zł. z czego większość pochodziła z funduszy UE.

Efekty realizacji I osi priorytetowej POPC były zgodne z celami NPS. Miały na celu zapewnienie dostępu do internetu o przepustowości co najmniej 30 Mb/s dla ponad 1,9 mln gospodarstw domowych. Do 11 grudnia 2023 r. dostęp do szerokopasmowego internetu osiągnęło prawie 1,5 mln gospodarstw, co stanowi prawie 78% planowanej liczby.

Doświadczenia z realizacji POPC 2014-2020 wykorzystano w przygotowaniach do wdrażania programu FERC i KPO. Wprowadzono w szczególności obowiązek objęcia przez wnioskodawcę zasięgiem sieci wszystkich punktów adresowych w obszarze konkursowym. Beneficjenci mogą zgłaszać bariery inwestycyjne uniemożliwiające budowę sieci oraz korzystać z uproszczonej metody rozliczania wydatków. Przy wyznaczaniu obszarów wsparcia brano pod uwagę zarówno istniejące, jak i planowane punkty adresowe.

W trakcie kontroli w CPPC stwierdzono m.in., że IV konkurs w ramach I osi priorytetowej POPC ogłoszono przed ustaleniem listy obszarów interwencji, co naruszało przepisy, a 14 z 30 objętych kontrolą umów o dofinansowanie (ponad 46%) zawarto z opóźnieniem od 22 do 107 dni, co mogło utrudnić beneficjentom realizację projektów zgodnie z harmonogramem i przyczynić się do wydłużenia czasu ich realizacji. NIK wskazuje, że ich przyczyną był zbyt mały zespół pracowników w CPPC. Cele objętych kontrolą NIK projektów POPC dotyczących dostępu do szybkiego internetu zostały osiągnięte, ale ich realizacja była opóźniona. Terminy zakończenia czterech projektów przedłużono, a w dwóch z nich wykorzystanie infrastruktury wynosiło jedynie 30% na koniec września 2023 roku.

Działania samorządów i spółek telekomunikacyjnych

Kontrola NIK dotycząca 12 projektów (osiem zrealizowanych przez urzędy miast i gmin oraz cztery zrealizowane przez spółki telekomunikacyjne) w ramach POPC wykazała, że osiągnięto założone efekty, jednak w przypadku trzech projektów były problemy z ich utrzymaniem. NIK stwierdziła nieprawidłowości w działaniu hotspotów w trzech z ośmiu skontrolowanych urzędów, w tym brak stałego dostępu do internetu i niską prędkość. Naruszenie wskaźników projektu może skutkować korektami finansowymi. U wszystkich skontrolowanych beneficjentów stwierdzono też nieprawidłowości w raportowaniu danych o infrastrukturze i usługach telekomunikacyjnych. Realizacja pięciu projektów została przedłużona od dwóch miesięcy do trzech lat.

Problemy z gromadzeniem informacji o infrastrukturze i dostępie do internetu szerokopasmowego

Należy wspomnieć, że niektóre urzędy miast i gmin, mimo że nie było to wymagane przez CPPC, przeprowadziły analizy dotyczące liczby i lokalizacji punktów dostępu do internetu, uwzględniając potrzeby mieszkańców i odwiedzających. Gminy, które podjęły te dodatkowe działania, odnotowały wzrost liczby użytkowników korzystających z hotspotów. NIK podkreśla, że takie analizy na etapie przygotowania projektów mogą poprawić jakość dostępu do internetu i efektywność wykorzystania funduszy unijnych na rozwój internetu szerokopasmowego

Do 2022 r. inwentaryzację sieci telekomunikacyjnych przeprowadzano raz w roku przez System Informacyjny o Infrastrukturze Telekomunikacyjnej (SIIS), zarządzany przez Prezesa UKE, który zamknięto w 2022 r. Od 2023 r. dane o infrastrukturze są gromadzone w systemie Punkt Informacyjny ds. Telekomunikacji (PIT), zarządzanym przez Prezesa UKE, a informacje o punktach adresowych w Systemie Informacyjnym o Dostępie do Usług Stacjonarnego Internetu Szerokopasmowego (SIDUSIS), zarządzanym przez Ministra Cyfryzacji, do systemów tych raporty trzeba składać częściej. Kontrola NIK wykazała liczne nieprawidłowości, m.in. problemy z działaniem nowego systemu PIT oraz opóźnienia w przekazywaniu danych przez spółki i urzędy. Część podmiotów nie przekazała wymaganych informacji na czas, a niektóre spółki opóźniły przekazanie danych do systemu SIDUSIS nawet o ponad dziewięć miesięcy.

Korzystanie ze stacjonarnego internetu szerokopasmowego w Polsce na tle państw Unii Europejskiej

Wnioski

Do Ministra Cyfryzacji o:

1. Szybką aktualizację NPS: z uwzględnieniem aktualnego stanu realizacji, rozwoju technologii i nowych przepisów przyjętych przez Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej.
2. Finansowanie z Funduszu Szerokopasmowego: Środki z Funduszu Szerokopasmowego powinny być przeznaczone głównie na rozwój internetu szerokopasmowego, zgodnie z pierwotnym celem Funduszu. Inne projekty mogą być finansowane tylko w wyjątkowych i uzasadnionych przypadkach.
3. Wniosek do Premiera o zaktualizowanie NPS przez wskazanie podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań, a także określenie zasad i narzędzi koordynacji oraz monitorowania NPS przez Ministra Cyfryzacji, w tym z wykorzystaniem zasad podejścia projektowego.
4. Przygotowanie rocznych raportów do Komitetu Rady Ministrów ds. Cyfryzacji oraz Rady ds. Cyfryzacji. Powinny one zawierać monitoring wskaźników oraz opis działań związanych z NPS, a także plan działań na kolejny rok.
5. Sporządzenie kompletnego zbioru danych o infrastrukturze w taki sposób, by wszystkie informacje o infrastrukturze telekomunikacyjnej i adresach były gromadzone w jednym systemie raportowym.

Do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o:

Zapewnienie skuteczności i efektywności osiągania celów dotyczących internetu stacjonarnego i mobilnego 5G oraz przepływu informacji dla ministra właściwego do spraw informatyzacji o realnych terminach udostępnienia widma radiowego na potrzeby sieci 5G (w zakresie częstotliwości z pasm 700 MHz i 26 GHz).

Do Dyrektora Centrum Projektów Polska Cyfrowa o:

Zapewnienie zawierania umów z beneficjentami przez CPPC z zachowaniem terminów określonych w regulaminach konkursów, tak aby umożliwić wnioskodawcom odpowiednie zaplanowanie harmonogramu realizacji zadań niezbędnych do realizacji projektów.

Do urzędów miast i gmin realizujących projekty o:

Zapewnienie prawidłowego funkcjonowania dofinansowanych hotspotów. Wymagane jest utrzymanie osiągniętych wskaźników, zgodnie z umową o dofinansowanie.