Wsparcie biznesu wymaga wsparcia

Instytucje otoczenia biznesu, które powinny stanowić wsparcie dla innowacyjności i przedsiębiorczości, nie tworzyły spójnego i sprawnie działającego systemu. Minister Rozwoju i Technologii nie zapewnił warunków skutecznej realizacji strategii rządowych w zakresie podniesienia wydajności systemu obsługi przedsiębiorców (zwłaszcza przedsiębiorców innowacyjnych) i profesjonalizacji usług dostarczanych przez instytucje otoczenia biznesu. Instytucje te nie prowadziły planowania strategicznego i nie weryfikowały osiągania celów statutowych. W efekcie tych słabości, Polska pozostaje w grupie najmniej innowacyjnych krajów Unii Europejskiej.

Publiczne wsparcie przedsiębiorczości jest standardem w Unii Europejskiej i Stanach Zjednoczonych. Jednym ze sposobów udzielania pomocy publicznej są instytucje otoczenia biznesu, które oferują pomoc materialną, działając m.in. w formie ośrodków przedsiębiorczości oraz ośrodków innowacji. Ośrodki innowacji wspierają przedsiębiorstwa nastawione na tworzenie nowoczesnych rozwiązań organizacyjnych i technologicznych oraz na działalność badawczą. Opracowanie oraz wdrożenie innowacyjnych rozwiązań jest kosztowne oraz obarczone dużym ryzykiem. Publiczne wsparcie ma zmniejszyć to ryzyko i zagwarantować stabilne warunki dla innowacyjności, która ma przysłużyć się całej gospodarce. Formami wsparcia przedsiębiorstw przez instytucje otoczenia biznesu są m.in.: wynajem przestrzeni biurowych, laboratoryjnych lub magazynowych po preferencyjnych cenach, udostępnianie wysoko wyspecjalizowanych laboratoriów lub infrastruktury badawczej, a także usługi doradcze sprofilowane do potrzeb przedsiębiorców.

Niniejsza kontrola została przeprowadzona z inicjatywy własnej NIK. Jej celem było zbadanie czy system instytucji otoczenia biznesu w latach 2018-2023 działał skutecznie. Kontrolą objęto 19 instytucji otoczenia biznesu, w tym ośrodki innowacji działające w formie prawnej spółek prawa handlowego, jednostek budżetowych oraz fundacji. Według danych z początku 2021 r., liczba instytucji otoczenia biznesu wynosiła w Polsce 280. Kontrola objęła w zdecydowanej większości instytucje otoczenia biznesu działające w formie niekomercyjnej, których właścicielami były m.in. Skarb Państwa, państwowe osoby prawne oraz jednostki samorządu terytorialnego.

Jednocześnie, w ramach kontroli zbadano realizację przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii celów określonych w obowiązujących strategiach rządowych, zadań oraz działań wobec instytucji otoczenia biznesu. Wcześniejsza kontrola NIK w tym obszarze (Działalność ośrodków innowacji z 2015 r.) wskazała na niepełne wykorzystanie potencjału infrastrukturalnego i brak pełnej ewaluacji przyznawanej pomocy.

Kontrola ma również na celu ocenę realizacji strategii rządowych przez instytucje otoczenia biznesu. W Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju założono m.in. podniesienie wydajności i profesjonalizację tych instytucji oraz świadczenie nowych usług odpowiadających na zapotrzebowanie przedsiębiorców. Ponadto, w Strategii Produktywności założono poprawę skuteczności działania instytucji otoczenia biznesu wspierających innowacyjność (m.in. poprzez opracowanie nowego systemu akredytacji).

Najważniejsze ustalenia kontroli

Najwyższa Izba Kontroli oceniła jako nieskuteczne działanie systemu instytucji otoczenia biznesu. Minister Rozwoju i Technologii oraz instytucje otoczenia biznesu nie stworzyły spójnego i skutecznego systemu wsparcia przedsiębiorców. Jednymi z głównych przyczyn tego stanu było niedostateczne planowanie strategiczne oraz błędy zarządcze w instytucjach otoczenia biznesu. Nie monitorowano realizacji celów statutowych lub nie podejmowano działań zaradczych w przypadkach nieosiągania oczekiwanych efektów. NIK wskazuje na nieprawidłowości związane z systemem akredytacji ośrodków innowacji oraz nieskuteczność realizacji strategii rządowych w obszarze wspierania instytucji otoczenia biznesu przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii.

Minister Rozwoju i Technologii nie zapewnił skutecznej i rzetelnej realizacji polityki Rady Ministrów określonej w strategiach rządowych, w szczególności w Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. Strategie zakładały podniesienie wydajności, profesjonalizację instytucji otoczenia biznesu oraz dostosowanie oferowanych usług do zapotrzebowania przedsiębiorców. Konieczność zwiększenia skuteczności wsparcia innowacyjności została określona także w Strategii Produktywności. Minister do zakończenia czynności kontrolnych nie wdrożył określonych w Strategii działań.

O nieskuteczności w realizacji strategii świadczy również stopniowe zamykanie się ośrodków na nowych klientów. W latach 2016-2021 zmniejszyła się istotnie liczba instytucji otoczenia biznesu z zapleczem infrastrukturalnym i o potwierdzonej jakości świadczonych usług. Liczba ośrodków posiadających certyfikat Stowarzyszenia Organizatorów Ośrodków Innowacji i Przedsiębiorczości spadła z 17% do 6%, o tyle samo spadła liczba ośrodków posiadających akredytację Ministerstwa Rozwoju i Technologii. Liczba akredytowanych ośrodków innowacji na koniec 2017 r. wynosiła 83, natomiast na koniec września 2023 r. – zaledwie cztery. Minister nie podjął wystarczających działań zapobiegających tym niekorzystnym tendencjom, mimo zadań wynikających ze strategii rządowych.

Jednym z narzędzi zapewniania odpowiedniej jakości usług jest akredytacja. Dodatkowo, akredytacja ma sygnalizować potencjalnym klientom, którzy usługodawcy są wiarygodni i profesjonalni. Na koniec 2018 r. rozpoczęto wprowadzanie zmian w istniejącym od 2015 r. systemie akredytacji ośrodków innowacji. Pomimo pięciu lat prac nad nowym systemem, zmiany nie zostały wdrożone do końca kontroli NIK. Projekt zmian nie został również przygotowany rzetelnie. Efekty dotychczasowego systemu akredytacji nie zostały poddane ocenie, co było niezgodne ze standardami kontroli zarządczej. Większość objętych kontrolą instytucji otoczenia biznesu (12) nie występowało o akredytację. Jako główne powody niewystępowania o akredytację podawano brak korzyści lub trudności ze spełnieniem kryteriów w związku ze specyfiką działalności.

Duża część skontrolowanych instytucji otoczenia biznesu nieprawidłowo prowadziła planowanie strategiczne i zarządzanie. Niemal połowa z nich (osiem) nie posiadało strategii, a te które posiadały strategię – nie określiły mierzalnych wskaźników jej realizacji. Niewłaściwe planowanie strategiczne utrudniało zarządzanie i realizację celów statutowych. W czterech jednostkach zaplanowane cele dotyczyły wyłącznie efektów finansowych instytucji, bez odniesienia do realizacji celów statutowych w zakresie wspierania innowacyjności, transferu technologii itp. Zdaniem NIK miało to wpływ na ograniczanie działań rozwijających innowacje.

Skontrolowane instytucje otoczenia biznesu w ograniczonym stopniu osiągały zaplanowane efekty. W sześciu przypadkach określone cele zarządcze nie były realizowane w istotnym zakresie lub zostały w sposób nieprawidłowy określone i rozliczone. NIK wskazuje, iż błędy w planowaniu działalności jednostki, brak mierzalnych i wymiernych wskaźników dotyczących wspierania innowacyjności, trudna sytuacja finansowa ok. 20% skontrolowanych jednostek, powodowały ograniczenia w realizacji celów statutowych badanych instytucji. Dotyczyło to zwłaszcza celów odnoszących się do transferu technologii, wspierania innowacji itp. W prawie połowie skontrolowanych instytucji nie monitorowano i nie odnotowywano efektów dotyczących m.in. wdrażania innowacji i projektów badania i rozwoju lub ich nie analizowano. Natomiast w 30% instytucji otoczenia biznesu, które prowadziły monitoring, odnotowano tendencję malejącą w zakresie osiągania celów statutowych lub zadeklarowanych celów działalności. W konsekwencji m.in. tych uwarunkowań, Polska zajmuje jedno z najniższych miejsc w Europejskim Rankingu Innowacyjności (European innovation scoreboard).

Sytuacja finansowa ponad połowy skontrolowanych instytucji (dziewięciu, działających w formie prawnej innej niż jednostki budżetowe) nie była stabilna. Sześć instytucji otoczenia biznesu w latach 2018–2022 co najmniej trzykrotnie odnotowało wynik ujemny finansowy, a trzy kolejne – dwukrotnie. Okoliczność ta stanowi znaczne ograniczenie rozwojowe dla części instytucji otoczenia biznesu, bardzo ograniczając możliwość realizacji celów statutowych. Wiąże się to m.in. z faktem, że dla 12 jednostek podstawowym źródłem przychodów były wynajem nieruchomości, a w sześciu z nich stwierdzono nieprawidłowości w wynajmowaniu posiadanej infrastruktury. Polegały one głównie na zaniżaniu stawek wynajmu nieruchomości wobec cen przyjętych w cenniku lub na nieuwzględnieniu części kosztów ponoszonych faktycznie przez instytucję.

Wpływy z usług doradczych odgrywały marginalne znaczenie strukturze przychodów budżetowych kontrolowanych jednostek, zwłaszcza wobec wpływów z najmu nieruchomości. W okresie objętym kontrolą osiem jednostek nie osiągnęło żadnych przychodów z tytułu usług doradczych. W pozostałych przypadkach wpływy z tego tytułu sporadycznie dochodziły do ok. 5%. NIK wskazuje na uzależnienie instytucji otoczenia biznesu od wynajmu i ryzyko ograniczenia innych form działalności statutowej.

Wnioski

Do Ministra Rozwoju i Technologii o:

• opracowanie kompleksowego systemu wspierania instytucji otoczenia biznesu, zgodnego z założeniami zawartymi w strategiach rządowych dotyczącymi m.in.  podniesienia wydajności i profesjonalizacji instytucji otoczenia biznesu;
• wykorzystanie przy opracowaniu systemu wspierania inwestycji posiadanych analiz, opracowań oraz wiedzy dotyczącej efektów funkcjonowania dotychczasowego systemu akredytacji instytucji otoczenia biznesu.

Do instytucji otoczenia biznesu o:

• zapewnienie strategicznego programowania działalności w perspektywie co najmniej średniookresowej, z uwzględnieniem jako podstawy statutowych celów działalności;
• zapewnienie systemu ewaluacji działalności instytucji otoczenia biznesu poprzez monitoring oraz adekwatnie ustalane i rozliczane cele zarządcze.