Finansowanie niepublicznych szkół kształcących dorosłych sprzyja nadużyciom

System finansowania szkół niepublicznych kształcących dorosłych nie działał prawidłowo. Nie zapewnił on organom dotującym – skutecznych narzędzi zapobiegających nadużyciom w pobieraniu i wykorzystaniu dotacji, organom prowadzącym ― możliwości stabilnego planowania finansowego i jednolitych zasad dotowania na terenie kraju, a szkołom ― niezakłóconej organizacji zajęć. W ocenie NIK, system sprzyja wyłudzeniom dotacji i generuje duże, nie zawsze celowe, wydatki publiczne. Niestety taki stan utrzymuje się pomimo systematycznie przeprowadzanych reform.

W roku szkolnym 2022/2023 w Polsce działało prawie 1,6 tys. niepublicznych szkół kształcących dorosłych – uczyło się w nich ponad 260 tys. osób. Kształcono głównie w szkołach policealnych oraz w liceach ogólnokształcących dla dorosłych. Szkoły były prowadzone głównie przez spółki prawa handlowego, fundacje i przez osoby fizyczne.

W 2018 r. zasady finansowania szkół niepublicznych uregulowano w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych. Mimo wprowadzenia tych przepisów, w mediach pojawiało się wiele informacji o nieprawidłowościach i wyłudzeniach dotacji oświatowych, związanych z niepublicznymi szkołami kształcącymi osoby dorosłe. Celem niniejszej kontroli było ustalenie, czy system finansowania szkół niepublicznych kształcących dorosłych działa prawidłowo.

NIK kontrolą objęła Ministerstwo Edukacji i Nauki, cztery urzędy miast (Wrocław, Lublin, Opole, Zamość) i jedno starostwo powiatowe (powiat nyski), trzy organy prowadzące niepubliczne szkoły sieciowe i cztery niepubliczne szkoły sieciowe. Do oceny systemu finansowania szkół niepublicznych kształcących osoby dorosłe, NIK wykorzystała również informacje uzyskane od niekontrolowanych 36 jednostek samorządu terytorialnego oraz 21 organów prowadzących niepubliczne szkoły sieciowe.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Ministerstwo wprowadzało nowy sposób finansowania szkół kształcących dorosłych, który spowodował zmniejszenie udzielanych przez jednostki samorządu terytorialnego dotacji za uczestnictwo w zajęciach i zwiększenie dotacji za zdany egzamin, a w konsekwencji zmniejszyło ryzyko pobierania znacznych kwot dotacji przez szkoły i organy prowadzące zawyżające liczbę uczniów podczas ubiegania się o dotację za uczestnictwo w zajęciach. Nie podjęło jednak prac nad zmianami przepisów, mimo przekazanych Ministrowi przez samorządy wielu informacji o nieprawidłowościach oraz licznych wniosków o pilne zmiany przepisów w celu zapobieżenia wyłudzaniu znacznych kwot dotacji.

Kontrola wykazała, że ustalenie łącznych kwot dotacji było możliwe jedynie w odniesieniu do szkół policealnych. Wynikająca ze sprawozdań budżetowych jednostek samorządu terytorialnego kwota wydatków na dotacje dla tych szkół w latach 2019–2022 wynosiła 2 mld zł. Była ona jednak zaniżona, ponieważ nie obejmowała kwoty około 51 mln zł błędnie ujętej w sprawozdawczości przez niektóre jednostki. Nie można było ustalić wysokości kwot dotacji dla pozostałych typów niepublicznych szkół kształcących dorosłych, co wynikało z braku określenia w przepisach dotyczących sprawozdawczości budżetowej odpowiednich podziałek klasyfikacji budżetowej.

W jednostkach samorządu terytorialnego, w których nie gromadzono danych osobowych uczniów, w związku z udzielaniem i rozliczaniem dotacji oświatowych, nieprawidłowo gospodarowano środkami publicznymi, ponieważ dopuszczono do ich wydatkowania bez weryfikacji ich naliczenia przed przekazaniem dotacji. Konsekwencją niegromadzenia tych danych było to, że w organie dotującym, organie prowadzącym oraz w dotowanej szkole nie było wiedzy, na których konkretnie uczniów pobrano dotację i w jakich kwotach, co uniemożliwiało rzetelne zweryfikowanie prawidłowości jej udzielenia i rozliczenia. Dotyczyło to dwóch skontrolowanych samorządów (Zamość i powiat nyski), w których jednocześnie kontrola NIK ujawniła przypadki kilkukrotnego udzielania dotacji za uczestnictwo w zajęciach na tego samego ucznia. Z zebranych przez NIK informacji wynikało, że także w co najmniej 20 niekontrolowanych jst nie zbierano takich danych.

W trzech skontrolowanych samorządach (Lublin, Wrocław, Opole) oraz w większości niekontrolowanych, od których NIK uzyskała informacje, przy obsłudze dotacji stosowano systemy teleinformatyczne do gromadzenia danych osobowych uczniów, w związku z czym skuteczność weryfikacji była większa, jednak, ze względu na ograniczenia systemowe nie gwarantowało to pełnej prawidłowości udzielenia dotacji. W poszczególnych samorządach funkcjonowały różne aplikacje, które nie pozwalały na wymianę danych, ani nie były powiązane z Systemem Informacji Oświatowej oraz z innymi systemami teleinformatycznymi (np. systemem PESEL). Systemy te także nie umożliwiały skutecznego zweryfikowania prawidłowości udzielania dotacji na uczniów obcokrajowców. W tych samorządach NIK także stwierdziła przypadki kilkukrotnego udzielania dotacji za uczestnictwo w zajęciach na tego samego ucznia, przy czym w znacznie mniejszej skali.

Tylko w dwóch skontrolowanych urzędach (Lublin i Opole) prowadzono systematyczne kontrole zarówno pobrania, jak i wykorzystania dotacji. W pozostałych, w których nie prowadzono takich kontroli, nie sprawowano rzetelnego nadzoru nad procesem wydatkowania środków publicznych. Należy jednak zauważyć, że typowe kontrole, także te systematyczne, były mało skuteczne w wykrywaniu lub eliminowaniu nadużyć. Kontrole pobrania dotacji –  ze względu na brak możliwości sprawdzania prawdziwości podpisów uczniów na listach obecności, natomiast kontrole wykorzystania dotacji –  ze względu na fakt, że ich wyniki były łatwe do podważenia przez organy prowadzące w trakcie postępowań związanych ze zwrotem dotacji. Uwzględniając wskazaną słabość systemu kontroli dotacji, trzy samorządy (Wrocław, Lublin i Opole), które wykazały dbałość o rzetelne i gospodarne wydatkowanie środków publicznych, przekształciły kontrolę pobrania dotacji w bieżącą i długotrwałą kontrolę frekwencji uczniów podczas zajęć. Była ona skuteczniejsza, jednak wymagała zaangażowania pracowników poza godzinami pracy, generowała istotne koszty oraz zakłócała organizację zajęć w szkołach poprzez wielokrotne sprawdzanie obecności.

Postępowania administracyjne w sprawie wstrzymania lub zwrotu dotacji były długotrwałe i nieskuteczne. W dwóch jednostkach (Opole i Lublin) stwierdzono nieprawidłowości w podejmowaniu działań dotyczących zwrotu dotacji. W jednym przypadku nie wszczęto postępowania w sprawie zwrotu dotacji w kwocie 136 tys. zł, w drugim dopuszczono do dużej zwłoki (sięgającej 956 dni) we wszczęciu, a następnie bezczynności w prowadzeniu sześciu postępowań administracyjnych w sprawie zwrotu dotacji w kwocie 9 mln zł, co skutkowało przedawnieniem dochodzenia zwrotu dotacji w kwocie co najmniej 3,7 mln zł.

Nieskuteczne były też postępowania egzekucyjne. W UM Wrocław 15 postępowań, w których w trybie przymusowym dochodzono kwoty 1 mln zł, zakończyło się umorzeniem z uwagi na brak majątku dłużników i bezskuteczność egzekucji. Z kolei w UM Lublin organ egzekucyjny umorzył postępowanie w przypadku zobowiązania w kwocie 2,5 mln zł. Fiaskiem zakończyły się również postępowania egzekucyjne w UM Opole – spośród 11 prawomocnych decyzji Prezydenta Miasta Opola na kwotę 2,8 mln zł, w wyniku prowadzonych postępowań odzyskano jedynie 14 tys. zł. W konsekwencji, nieściągalne należności sięgały nieraz kilku lub kilkunastu milionów złotych.

W latach 2019–2022 na szkoły prowadzone przez trzy największe organy prowadzące (CNiB Żak, TEB Edukacja, i Grupa Pascal) oraz 17 fundacji mających w nazwie wspólne określenie „Fundacja Cosinus Edukacja” naliczono łącznie ponad 1 mld zł środków subwencji oświatowej przeznaczonych na niepubliczne szkoły kształcące osoby dorosłe.

W organach prowadzących szkoły stwierdzono nieprawidłowości polegające na pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości na uczniów, którzy nie uczestniczyli w wymaganej liczbie zajęć lub których podpisy na listach obecności nie spełniały wymogu czytelności. W przypadku 670 osób (na które pobrano łącznie 320 tys. zł) jednostka nie miała kompletu list obecności, stanowiących dowód spełnienia wymogu uczestnictwa uczniów w zajęciach. W trzech organach prowadzących (CNiB Żak, Grupa Pascal, Fundacja Conatus) wykorzystano dotacje niezgodnie z przeznaczeniem (prawie 0,5 mln zł). Dotyczyło to sfinansowania z dotacji m.in.: premii pracowników, wynagrodzenia osób, których zakres pracy nie był związany z procesem kształcenia, kosztów studiów podyplomowych dyrektora szkoły.

Organy prowadzące szkoły miały trudności z planowaniem finansowym oraz zagwarantowaniem słuchaczom stałej wysokości opłat za kształcenie. Było to konsekwencją braku możliwości uzyskania, z odpowiednim wyprzedzeniem, informacji o obowiązujących w kolejnym roku kwotach subwencji oświatowej na ucznia. Dodatkowe nakłady pracy i koszty generowała konieczność dostosowania działalności prowadzonych szkół do niejednolitych wymagań samorządów dotyczących udzielania, rozliczania i kontroli dotacji, co było skutkiem ustawowej zasady regulowania tych kwestii w aktach prawa miejscowego.

Wnioski

W wyniku przeprowadzonej kontroli NIK sformułowała ogółem 18 wniosków, w tym siedem wniosków de lege ferenda (sześć do Ministra Edukacji Narodowej i jeden do Ministra Finansów) oraz 11 wniosków systemowych.

Do Ministra Edukacji Narodowej dotyczyły w szczególności:

• przygotowania pilnych zmian w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych, dla przeciwdziałania nadużyciom w wydatkowaniu środków publicznych;
• przygotowania zmian systemowych, polegających na określeniu założeń nowego systemu finansowania niepublicznych szkół kształcących osoby dorosłe.

Do Ministra Finansów:

• o  uzupełnienie załącznika do rozporządzenia w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych o cztery dodatkowe rozdziały klasyfikacji wydatków (związanych ze szkolnictwem dorosłych) w dziale 801 Oświata i wychowanie.

Skierowano także wnioski o wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości do: prezydentów miast na prawach powiatu i starostów, osób zarządzających organami prowadzącymi szkoły niepubliczne kształcące osoby dorosłe oraz dyrektorów tych szkół.