Nieruchomości Skarbu Państwa poza nadzorem samorządów w Łódzkiem

Starostowie w nieprawidłowy i nierzetelny sposób gospodarowali nierozdysponowanymi nieruchomościami Skarbu Państwa. Zarządzali nimi na podstawie niepełnych i zawierających błędy ewidencji – poza którymi znalazło się ponad 6 tys. nieruchomości. Co więcej – starostowie nie sprawowali należytego nadzoru nad tymi nieruchomościami. Co druga objęta przez kontrolerów NIK oględzinami, użytkowana była przez podmiot nieuprawniony lub starosta nie posiadał informacji, kto i na jakiej podstawie ją użytkuje. A to w przypadku wieloletniego okresu takiego użytkowania oznacza praktycznie możliwość nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia. Ponadto samorządy nieprawidłowo realizowały zadania związane z opodatkowaniem nieruchomości nierozdysponowanych.

Zgodnie z ustawą o gospodarowaniu nieruchomościami, Skarb Państwa (SP) w sprawach gospodarowania nieruchomościami reprezentują starostowie. Ustawa nakłada na starostów obowiązki zarządzania nieruchomościami SP i ewidencjonowania ich. Starostowie, za zgodą wojewody, zbywają, nabywają, wydzierżawiają, wynajmują, użyczają oraz oddają w użytkowanie te nieruchomości. Pozostałe nieruchomości, nieprzekazane do gospodarowania innym podmiotom, stanowią nierozdysponowane nieruchomości SP.

W ewidencjach zasobu nieruchomości SP, 10 skontrolowanych jednostek ujmowało wg stanu na 30 kwietnia 2023 r. ogółem 32,8 tys. działek o powierzchni 25 tys. ha, z czego nieruchomości nierozdysponowane stanowiły odpowiednio 40% działek (tj. 13 tys.) i 6% powierzchni (tj. 1,6 tys. ha).

Niniejsza kontrola, obejmująca lata 2020-2023, miała na celu zbadanie, czy powiaty i miasta na prawach powiatu prawidłowo i rzetelnie gospodarowały nierozdysponowanymi nieruchomościami Skarbu Państwa. Kontrolą objęto 10 JST, w tym dziewięć starostw powiatowych i jedno miasto na prawach powiatu.

Najważniejsze ustalenia kontroli

W ocenie Najwyższej Izby Kontroli, starostowie gospodarowali nierozdysponowanymi nieruchomościami Skarbu Państwa w sposób nieprawidłowy i nierzetelny, na podstawie niepełnych i nieprawidłowo prowadzonych ewidencji. Nienależycie sprawowali nadzór nad tymi nieruchomościami dopuszczając do ich użytkowania przez podmioty nieuprawnione. Ponadto nieprawidłowo realizowali zadania związane z opodatkowaniem nieruchomości nierozdysponowanych.

Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami nakłada na starostów obowiązek zachowania zgodności ewidencji zasobu nieruchomości Skarbu Państwa z Ewidencją Gruntów i Budynków (EGiB). Tymczasem, żadna z kontrolowanych jednostek nie weryfikowała systemowo tych ewidencji, tłumacząc się głównie brakiem wymogów prawnych. Jedno starostwo posiadało system informatyczny ewidencji zasobu nieruchomości połączony z EGiB, ale i to nie zapewniło pełnej zgodności między ewidencjami. W konsekwencji, liczba nieruchomości Skarbu Państwa nieujętych w ewidencji we wszystkich kontrolowanych jednostkach wynosiła łącznie 6347 działek, co stanowiło 19% wszystkich nieruchomości SP w zasobach 10 skontrolowanych powiatów.

NIK wskazuje, że nierzetelna ewidencja skutkuje brakiem nadzoru starostów nad nieruchomościami, co może prowadzić do użytkowania ich przez podmioty niedysponujące tytułem prawnym, a wieloletni okres takiego użytkowania – nabyciem ich własności w drodze zasiedzenia. Co więcej, wobec tych nieruchomości starostowie nie realizowali pozostałych obowiązków ustawowych, takich jak zabezpieczenie przed uszkodzeniem lub zniszczeniem, czy weryfikowanie zasadności objęcia obowiązkiem podatkowym.

We wnioskach pokontrolnych NIK wnosiła m.in. o uzupełnienie ewidencji zasobu nieruchomości Skarbu Państwa o wszystkie nieruchomości, którymi w imieniu Skarbu Państwa gospodarować powinien starosta. Jednostki, u których stwierdzono powyższe nieprawidłowości, zobowiązały się do aktualizacji ewidencji zasobu nieruchomości SP, m.in. poprzez wprowadzenie oprogramowania powiązanego z EGiB, umożliwiającego zsynchronizowanie ewidencji i bieżące uzupełnianie zasobu o wszystkie nieruchomości SP.

Kontrolowane starostwa umieszczały w swoich ewidencjach również nieruchomości bez odpowiedniej podstawy prawnej lub wbrew Ewidencji Gruntów i Budynków. Były to nieruchomości: co do których toczyły się postępowania na podstawie ustawy komunalizacyjnej, nieuwzględnione w EGiB dla gruntów Skarbu Państwa, nieruchomości którymi z mocy prawa gospodarować powinny inne podmioty (jak Lasy Państwowe czy Wody Polskie) lub takie których właścicielem wg EGiB nie był Skarb Państwa. Liczba nieruchomości ewidencjonowanych w ten sposób wahała się od 560 do 2331 rocznie w okresie objętym kontrolą.

Osiem na 10 skontrolowanych jednostek przeprowadzało coroczne czynności inwentaryzacji nieruchomości Skarbu Państwa, przy czym we wszystkich przypadkach inwentaryzacja przeprowadzana była nierzetelnie, niezgodnie z ustawą o rachunkowości i nie dla wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa. Dwie pozostałe JST nie przeprowadzały w latach 2020–2023 corocznej inwentaryzacji nieruchomości Skarbu Państwa. Wartość ewidencjonowanych nieruchomości, pominiętych podczas inwentaryzacji, wyniosła w badanym okresie 1,1 mld zł.

Starostowie zazwyczaj nie starali się identyfikować nieruchomości użytkowanych przez podmioty nieuprawnione. Tylko w czterech skontrolowanych jednostkach weryfikowano stan faktyczny nierozdysponowanych nieruchomości SP. W tym celu przeprowadzono analizy zawartych umów, wizje w terenie, korzystano z serwisów informacji przestrzennej, kontaktowano się z właścicielami nieruchomości sąsiednich. W efekcie tych działań ujawniono 18 przypadków w Tomaszowie Mazowieckim i 16 w Piotrkowie Trybunalskim nieuprawnionego korzystania z nieruchomości Skarbu Państwa. Łączna kwota należności z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości wyniosła prawie 100 tys. zł. Pozostałe skontrolowane starostwa nie podejmowały takich działań i nie stwierdzały takich przypadków lub stwierdzały je w wyniku otrzymania zgłoszeń lub skarg.

Kontrolerzy Najwyższej Izby Kontroli dokonali oględzin 257 nieruchomości Skarbu Państwa sklasyfikowanych jako grunty nierozdysponowane. Połowa z nich (tj. 129) była użytkowana przez podmioty niedysponujące odpowiednim tytułem prawnym. Nieruchomości te stanowiły: uprawy rolne, zabudowania mieszkalne lub sakralne oraz grunty przeznaczone na prowadzenie działalności gospodarczej. W jednej z kontrolowanych jednostek ustalono, że dwie działki były użytkowane przez podmiot nieuprawniony od 1985 r., a w kolejnej w toku oględzin ustalono, że trzy działki wykorzystywane były do celów rolniczych „od zawsze”.

W latach 2020–2023 prowadzono łącznie 111 postępowań o stwierdzenie zasiedzenia 417 nieruchomości SP o powierzchni 270 ha z obszaru siedmiu kontrolowanych jednostek. Ustalono, że wartość części nieruchomości objętych postępowaniami wynosiła 3,4 mln zł.

Obowiązkiem starostów jest gospodarowanie nieruchomościami nierozdysponowanymi tak, by nie doprowadzić do ich uszkodzenia i zniszczenia. Tymczasem w latach 2020–2023 wpłynęło do sześciu skontrolowanych JST łącznie 14 zgłoszeń od mieszkańców, służb, inspekcji i straży dotyczących ryzykownych zdarzeń i sytuacji na nierozdysponowanych nieruchomościach SP. Polegały one głównie na wezwaniach do usunięcia odpadów i dzikich wysypisk śmieci. Ponadto zgłoszenia obejmowały oczyszczenie rowów, zabezpieczenie uszkodzonego budynku przed dostępem osób trzecich, bądź zabezpieczenie studni. Działania podejmowane były niezwłocznie przez pracowników urzędów lub zlecane firmom zewnętrznym. Wyjątek w tej praktyce stanowiło Starostwo Powiatowe w Łęczycy, które udostępniało budynek dawnego Zakładu Karnego w Łęczycy na cele kulturowe. Kontrola Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego zlecona przez NIK wykazała, że stan techniczny budynków był zły, zagraża sąsiednim działkom, mieniu i ludziom. W konsekwencji, na podstawie ustawy o NIK, starosta został poinformowany o stwierdzeniu w toku kontroli bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego.

Mimo zwolnienia Skarbu Państwa z podatku rolnego, ustawodawca nie przewidział do tej pory takich wyłączeń w zakresie podatku od nieruchomości i podatku leśnego. W konsekwencji starostowie, działający w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, zobowiązani są do terminowego składania do właściwych organów podatkowych deklaracji i opłacania podatków od nierozdysponowanych nieruchomości. Dwóch starostów całkowicie odstąpiło od realizacji obowiązków podatkowych, nie składając w latach 2020-2023 deklaracji podatkowych. W pozostałych ośmiu jednostkach starostowie nie identyfikowali z własnej inicjatywy wszystkich nieruchomości SP, które powinny być objęte obowiązkiem podatkowym. Łączna kwota potencjalnie nieopłaconego podatku od nieruchomości i podatku leśnego w badanym okresie wynosiła szacunkowo ponad 1 mln zł.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami NIK złożyła 10 zawiadomień o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, za czyny związane z zaniechaniem bądź nierzetelnie przeprowadzoną inwentaryzacją nieruchomości Skarbu Państwa oraz dwa zawiadomienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z zaniechaniem prowadzenia książek obiektów budowlanych dla budynków Skarbu Państwa.

Wnioski

W wyniku kontroli sformułowano sześć wniosków de lege ferenda.

Trzy wnioski do ministra kierującego działem budownictwo, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo dotyczące:

• zobowiązania do ewidencjonowania w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa nieruchomości planowanych do objęcia postępowaniem komunalizacyjnym, jak i już objętych wszczętym postępowaniem, do czasu uprawomocnienia się ostatecznej decyzji Wojewody i dokonania stosownych zmian w księgach wieczystych;
• ujednolicenia obowiązków ewidencyjnych starostów wobec nieruchomości Skarbu Państwa komunalizowanych na mocy różnych przepisów;
• wprowadzenia do ustawy o gospodarce nieruchomościami minimalnego zakresu rocznych sprawozdań z gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa.

Dwa wnioski do ministra kierującego działem finanse publiczne dotyczące:

• wprowadzenia do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz ustawy o podatku leśnym zmian legislacyjnych mających na celu jednoznaczne określenie obowiązków podatkowych spoczywających na starostach i prezydentach miast na prawach powiatu w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa;
• uregulowania w ustawie o rachunkowości obowiązków nałożonych na starostów w zakresie inwentaryzacji powierzonego im do gospodarowania majątku Skarbu Państwa oraz prowadzenia ewidencji pozabilansowej tego mienia.

A także wniosek do ministra kierującego działem środowisko:

• wprowadzenie stosownych zmian legislacyjnych do ustawy o lasach, zapewniających usprawnienie procesu przejmowania w zarząd nieruchomości leśnych przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe.