Model finansowania i nadzorowania działalności spółek wodnych do poprawy

Choć skontrolowane spółki wodne na ogół prawidłowo i gospodarnie wykorzystywały środki publiczne, to jednak nadzór starostów nad nimi był nieskuteczny. Zdaniem NIK obowiązujący model finansowania i nadzorowania działalności spółek wodnych nie sprzyjał skutecznej i racjonalnej realizacji przypisanych tym podmiotom zadań. Brak obowiązku opracowywania lokalnych/regionalnych planów utrzymania urządzeń wodnych, przy jednoczesnym niedostatecznym i rozproszonym finansowaniu tych zadań oraz nieefektywnym mechanizmie dochodzenia należnych spółkom składek członkowskich i świadczeń za korzystanie z ich infrastruktury, nie pozwalał spółkom wodnym na prowadzenie długofalowych, kompleksowych i skoordynowanych działań.

Polska w ostatnich latach zmaga się z coraz częstszymi ekstremalnymi zjawiskami pogodowymi. Długotrwałe okresy bez opadów powodują susze, zaś nagłe, intensywne deszcze sprzyjają podtopieniom i powodziom. Już teraz trwale zagrożonych niedoborem wody jest 38% gruntów ornych, a blisko 70% powierzchni użytków zielonych znajduje się na obszarach z jej deficytem. To sprawia, że duża część produkcji rolnej jest zagrożona. Dlatego tak ważne, zwłaszcza w rolnictwie, jest właściwe gospodarowanie wodą czyli retencjonowanie oraz melioracja.

Zgodnie z prawem wodnym, utrzymanie urządzeń melioracyjnych należy do właścicieli gruntów. Systemy melioracyjne wymagają regularnych i systematycznych prac, a poszczególne urządzenia wodne mogą znajdować się na gruntach wielu osób. Spółki wodne ułatwiają koordynację i współpracę w utrzymaniu systemów melioracyjnych. W Systemie informacyjnym gospodarowania wodami (SIGW) zarejestrowanych było 3 141 spółek wodnych (wg stanu na 15 lutego 2023 r.).

Spółki wodne, w odróżnieniu od osób indywidualnie utrzymujących urządzenia melioracyjne, mogą korzystać z państwowych dotacji. W latach 2019-2022 na ten cel przeznaczono prawie 179 mln zł. Dodatkowo spółki wodne mogą starać się o dofinansowanie z budżetu samorządu terytorialnego oraz Unii Europejskiej.

NIK kontrolą objęła 10 spółek wodnych i 10 starostw. Kontrola miała odpowiedzieć na pytanie czy spółki wodne prawidłowo i gospodarnie wykorzystały otrzymane środki publiczne oraz czy starostowie sprawowali skuteczny nadzór nad ich działalnością.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Skontrolowane spółki wodne na ogół prawidłowo i gospodarnie wykorzystywały środki publiczne. Jednak w ocenie NIK nadzór starostów nad spółkami wodnymi był nieskuteczny. Krytycznie oceniono funkcjonujący model finansowania i nadzorowania działalności spółek wodnych. Łączna kwota pozyskanych środków publicznych przekazanych spółkom wyniosła 4,7 mln zł, co stanowiło 55,1 % ogółu przychodów tych spółek.

Nieprawidłowości związane z wykorzystaniem środków publicznych wystąpiły w dwóch spółkach wodnych i dotyczyły łącznej kwoty 580,4 tys. zł. Spółka Wodna Tyłowskie Błota pomimo otrzymania w 2020 r. dotacji wyższej niż niezbędna do realizacji zadań określonych w prawie wodnym, nie dokonała w wymaganym terminie zwrotu części dotacji, która nie została wykorzystana do końca ww. roku budżetowego. Stanowiło to naruszenie ustawy o finansach publicznych. Pieniądze nie zostały zwrócone również do czasu zakończenia kontroli NIK (24 kwietnia 2023 r.). Z kolei Gminna Spółka Wodna Niegosławice wydatkując otrzymane środki publiczne w łącznej kwocie 465,8 tys. zł dokonała wyboru prac konserwacyjnych z pominięciem jakiejkolwiek procedury zapewniającej konkurencyjność ofert, co nie gwarantowało wykorzystania tych środków w sposób gospodarny.

Spółki wodne w różnym zakresie wykonywały prace melioracyjne. Dwie spółki corocznie prowadziły prace na całej długości rowów. Pozostałe spółki obejmowały pracami w poszczególnych latach od ok. 30% do ok. 60% długości rowów. Najmniej prac melioracyjnych wykonała Gminna Spółka Wodna Trzebiatów. Jej działania obejmowały jedynie ok. 2% długości posiadanych rowów.

Tylko cztery spółki wodne podejmowały współpracę z innymi podmiotami celem zapewnienia efektywności gospodarki wodnej. Przykładowo Gminna Spółka Wodna Trzebiatów zwróciła się w 2021 r. do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie o opinię w sprawie zasadności wykonania robót melioracyjnych na określonym terenie. Z kolei Gminna Spółka Wodna Niegosławice współpracowała z gminą i z PGW Wody Polskie w celu efektywnego prowadzenia prac w lokalnym systemie melioracyjnym.

Spółki wskazywały na trudności związane z funkcjonowaniem. Najczęściej wymieniane były:

• niewystarczające środki finansowe;
• problemy ze ściągalnością składek członkowskich;
• trudności z dostępem do ewidencyjnych baz danych (z uwagi m.in. na odpłatność) celem ustalenia m.in. właścicieli działek objętych działalnością spółki (następców prawnych członków spółki).

Przykładowo, przewodniczący zarządu Spółki Wodnej Gminy Wadowice Górne wskazywał, że niski poziom środków jakimi dysponuje spółka uniemożliwia pozyskanie dotacji, które wymagają zabezpieczenia wkładu własnego. Z kolei przewodniczący zarządu Spółki Wodnej Tyłowskie Błota uważa wysokość przyznawanych dotacji za zbyt niską. Przyznał również, że spółka ma trudności z pozyskiwaniem informacji o nowych właścicielach działek, w tym rolnych leżących w obszarze działalności spółki, co wpływa negatywnie na jej możliwości finansowe w wyniku ograniczania wpływów ze składek członkowskich.

Wszyscy skontrolowani starostowie wiedzieli ile spółek wodnych zarejestrowanych jest na terenie ich powiatu. Gorzej było z nadzorem działalności tych spółek. Liczba zarejestrowanych spółek w powiatach objętych kontrolą wynosiła 87. W trakcie kontroli ustalono, że jedna ze spółek zajmowała się działalnością w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków, czyli nie realizowała innych zadań wynikających z Prawa wodnego (art. 441 ust. 3), a 28 nie prowadziło żadnej działalności. Sytuacja ta dotyczyła powiatów: żagańskiego (21 nieaktywnych spółek), gryfickiego (4) oraz nowosolskiego (3).

Spółki wodne z poszczególnych powiatów w różnym zakresie prowadziły prace związane z utrzymaniem rowów melioracyjnych. Przykładowo w powiecie gdańskim łączna długość rowów melioracyjnych objęta pracami wykonanymi w latach 2019-2022 ponad dwukrotnie przekroczyła liczbę zarządzanych km. Z kolei w powiecie gryfickim wykonano je łącznie na ok. 8% zarządzanej długości rowów.

W latach 2019-2022, na terenie powiatów objętych kontrolą, powstała jedna spółka wodna. Mimo, że statut nowej spółki zawierał zapisy niezgodne z prawem (wygaśnięcie członkostwa uzależniano od podjęcia uchwały w tej sprawie przez zarząd spółki, co ograniczało swobodę wystąpienia z niej), to starosta właściwy zatwierdził ten statut w drodze decyzji.

Aż 50 z 58 spółek wodnych działających na terenie skontrolowanych powiatów prowadziło działalność w oparciu o statuty uchwalone w latach poprzedzających wprowadzenie obowiązującego Prawa wodnego. Skrajnym przykładem jest w tym gronie Spółka Wodna Tyłowskie Błota, której statut uchwalono w 1967 r. i od tego czasu nie wprowadzono w nim żadnych zmian. Analiza treści 43 takich statutów wykazała, że żaden z nich nie spełniał wymogów obowiązującego Prawa wodnego, z czego w 20 przypadkach z uwagi na m.in. zapisy ograniczające możliwość swobodnego wystąpienia członka ze spółki.

Przed wszczęciem kontroli przez NIK, jedynie trzech starostów podjęło działania w celu dostosowania treści statutów do obowiązujących przepisów prawa. Trzech starostów podjęło takie działania w toku kontroli, trzech zadeklarowało ich podjęcie, a jeden je ponowił. Możliwość zmiany treści zatwierdzonych statutów stanowi wyłączną kompetencję walnego zgromadzenia spółki wodnej. Z tego powodu starostowie jedynie informowali spółki wodne o potrzebie dostosowania statutów do wymogów obowiązującego prawa. Działania te, do czasu zakończenia kontroli NIK, odniosły skutek w przypadku jednej spółki: walne zgromadzenie spółki z terenu powiatu radziejowskiego, w wyniku pism skierowanych przez starostwo w 2020 r., wprowadziło zmiany w statucie usuwające tylko część niezgodności.

Jako przyczynę niedostosowania treści statutów do obowiązującego prawa wskazywano przede wszystkim brak instrumentów prawnych umożliwiających wyegzekwowanie od spółek dokonanie tej czynności. Przeszkodą był również brak wiedzy o następcach prawnych członków spółek (wchodzących z mocy ustawy zarówno w obowiązki jak i prawa członków), co uniemożliwiało zwołanie spółkom walnego zgromadzenia z kworum wymaganym do dokonania zmian w treści statutu.

Nieskuteczna i nierzetelna realizacja obowiązków nadzorczych wynikała najczęściej z braku wystarczającego przygotowania starostw do realizacji powierzonych im zadań. Żaden pracownik ze skontrolowanych starostw nie uczestniczył w szkoleniu, którego tematyka obejmowałaby zagadnienia związane z funkcjonowaniem spółek wodnych. Według starostów, narzędzia umożliwiające pracownikom aktualizowanie niezbędnej wiedzy to dostęp do bazy LEX, bądź konsultacje z obsługą prawną urzędów.

Połowa skontrolowanych powiatów udzieliła spółkom wodnym dotacji celowych w łącznej wysokości 622,3 tys. zł. W większości powiatów wystąpiły nieprawidłowości związane z ich udzieleniem. Polegały na nieprzestrzeganiu uchwalonych zasad, nierzetelnym dokumentowaniu postępowań w sprawie udzielenia dotacji oraz na przyjęciu niedopuszczalnego kryterium.

Wnioski de lege ferenda

Do Ministra Infrastruktury o rozważenie podjęcia działań legislacyjnych zmierzających do:

• wprowadzenia obowiązku sporządzania przez wyspecjalizowany organ (PGW Wody Polskie), we współpracy z zainteresowanymi podmiotami, lokalnych/regionalnych planów utrzymania urządzeń melioracji wodnych;
• wyposażenia starostów w instrumenty prawnego oddziaływania na spółki wodne w celu dostosowania niezgodnych z prawem statutów do obowiązujących przepisów, a także rozszerzenia katalogu przyczyn umożliwiających rozwiązanie spółki wodnej przez organ sprawujący nadzór nad tą spółką, w sytuacji trwałego zaprzestania przez nią działalności.