Dochody własne mają kluczowe znaczenie dla samodzielności ekonomicznej gmin i dla kształtu ich budżetów. Niestety w większości skontrolowanych gmin działania podejmowane w celu zwiększenia dochodów własnych były nieskuteczne lub obarczone nieprawidłowościami. Polegały one głównie na naliczaniu podatków lokalnych w niewłaściwej wysokości lub za niewłaściwy okres. NIK zwraca również uwagę, że większość gmin nieprawidłowo dochodziła zaległości z tytułu dochodów własnych.
Według danych GUS, wzrost dochodów własnych wystąpił w gminach na terenie całego kraju. Dochody te wzrosły bowiem z 113,5 mld zł w 2019 r. do 145,8 mld zł w 2022 r. Pomimo rosnących dochodów, w latach 2019-2022 zidentyfikowano problemy mogące mieć wpływ na pogorszenie sytuacji finansowej gmin, m.in. na skutek wzrostu kosztów realizacji zadań publicznych, obciążania jst nowymi zadaniami, wzrostu płacy minimalnej, zmiany w podatku dochodowym od osób fizycznych, pandemii COVID-19, czy wybuchu wojny w Ukrainie.
Skuteczność realizacji dochodów własnych decyduje o samodzielności ekonomicznej gmin i ma zasadnicze znaczenie przy konstruowaniu ich budżetów. Gminy powinny poszukiwać sposobów na zwiększenie dochodów własnych. Wśród działań sprzyjających ich zwiększeniu wskazać można: zasadne pobieranie wszystkich rodzajów opłat lokalnych, bieżący monitoring spływu należności, terminową windykację należności, a także racjonalne podejście do stosowania ulg i zwolnień. W celu utrzymania poziomu udziału w PIT i CIT, gminy powinny również starać się przyciągać nowych mieszkańców, zapobiegać depopulacji, a także promować rozwój społeczny i gospodarczy.
Kontrolą objęto 28 gmin z terenu siedmiu województw, a jej głównym celem było ustalenie czy organy wykonawcze gmin podejmowały prawidłowe i skuteczne działania w celu pozyskiwania dochodów własnych.
Najważniejsze ustalenia kontroli
Organy wykonawcze gmin podejmowały działania w celu uzyskiwania dochodów własnych, nie były to jednak działania prawidłowe i skuteczne. We wszystkich skontrolowanych gminach dochody własne wzrosły. Dochody w sumie wzrosły z
2474 mln zł w 2019 r. do 3238 mln zł w 2022 r., co daje 43% wzrostu średnio dla każdej z gmin. W 24 z 28 skontrolowanych gmin (86%) Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła nieprawidłowości w ustalaniu, pobieraniu i egzekwowaniu tych dochodów.
Z ustaleń kontroli wynika, że w większości gmin wzrastał udział dochodów własnych w dochodach ogółem w poszczególnych latach. Na koniec 2022 r., w porównaniu do stanu z końca 2018 r., w 22 gminach udział ten wzrósł z 56,3% do 60,9%. Zmniejszył się natomiast w sześciu gminach, a spadek wyniósł od 11 pkt w gminie Starachowice do 1 pkt procentowego w gminach Wieluń, Busko-Zdrój i Bochnia. Również dochody z tytułu podatku od nieruchomości wzrosły we wszystkich skontrolowanych gminach – od 11,1% do 40,6% (średnio o 19,9%). Największy wzrost odnotowano w gminach: Limanowa (o 40,6%), Opoczno (o 39,4%) i Pabianice (o 34%), zaś najmniejszy w gminach: Sandomierz (o 11,1%), Chrzanów (o 13,8%) i Staszów (14%). Zmniejszył się średni udział tego podatku w dochodach własnych (z 19,3% do 16,5%) oraz w dochodach ogółem (z 19,1% do 16,3%).
Pandemia COVID-19 miała niejednoznaczny wpływ na dochody własne gmin. W 18 gminach w 2020 r. nastąpił wzrost – w stosunku do 2019 r. – dochodów własnych (od 32,9% w Łowiczu do 1,1% w Bartoszycach), natomiast w 10 gminach odnotowano spadek (od 0,5% w Starachowicach do 10,6 % w Inowrocławiu).
Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła nieprawidłowości w wymierzaniu i pobieraniu podatków i opłat lokalnych w 26 gminach. W 20 gminach nie weryfikowano lub weryfikowano nierzetelnie dane od powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego. Z tego powodu nie opodatkowano 201 nieruchomości podatkiem na kwotę 403 tys. zł.
Aż 89% zbadanych umów dzierżawy oraz najmu nieruchomości zawierało zapisy zabezpieczające interesy gmin, m.in.: waloryzacja czynszu, naliczenie odsetek za nieterminowe wnoszenie opłat, określające zasady odpowiedzialności za zniszczenia. Ustalono jednak, że pięć gmin w 59% zbadanych umów nienależycie zabezpieczało swoje interesy.
Jako dobrą praktykę Najwyższa Izba Kontroli wskazuje wprowadzone w gminie Busko-Zdrój spisane zasady postępowania z wpływającymi do urzędu odpisami aktów notarialnych sprzedaży nieruchomości i przeprowadzania analiz pod kątem naliczania opłaty planistycznej oraz powołanie zespołu do spraw analizy aktów notarialnych.
Jedynie w 15 urzędach przeprowadzano kontrole podatkowe u podatników. Większość kontroli skutkowała wydaniem decyzji określających wysokość zobowiązania podatkowego. W pozostałych 13 urzędach nie przeprowadzano kontroli. Brak kontroli wyjaśniano zbyt małą obsadą kadrową oraz korzystaniem z innych możliwości weryfikacji dokumentów podatkowych.
NIK ustaliła również, że w 16 urzędach nie przeprowadzano kontroli oraz nie podejmowano innych działań w stosunku do podatników prowadzących działalność gospodarczą zarejestrowaną w miejscu zamieszkania w celu zweryfikowania, czy powinni być opodatkowani wyższą stawką podatku od nieruchomości. Ponadto, w sześciu urzędach weryfikacji informacji zadeklarowanych przez osoby prowadzące działalność gospodarczą dokonywano w sposób nie w pełni rzetelny. Kontrola NIK ujawniła w tym zakresie nieprawidłowości, a urzędy podjęły działania w celu naliczenia podatku w prawidłowej wysokości.
W większości gmin (23 z 28) wzrosły zaległości z tytułu dochodów własnych – z 337 mln zł na koniec 2018 r. do 417 mln zł na koniec 2022 r. Wynikało to głównie ze wzrostu zaległości z tytułu dochodów uzyskiwanych na podstawie odrębnych przepisów (o 33%), dochodów z majątku gminy (o 61%) oraz z tytułu podatków (o blisko 14%). Największy wzrost zaległości odnotowano w gminach Tarnowskie Góry i Bartoszyce (odpowiednio o 98,2% i 38,4%), najmniejszy zaś w gminach Morąg i Kłobuck (o 1,9% i o 2,7%).
Nieprawidłowości w egzekwowaniu zaległości podatków i opłat stwierdzono w aż 26 gminach. Polegały one w szczególności na: nieterminowym wystawianiu upomnień oraz tytułów wykonawczych (w 23 gminach), na niewysyłaniu upomnień (6 gmin) lub tytułów wykonawczych, pomimo bezskutecznego upływu terminów wskazanych w upomnieniach (7 gmin), a także na sporządzaniu upomnień niezgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (3 gminy). Nieprawidłowości wystąpiły w przypadku 1395 upomnień (60,3% zbadanych) wysłanych podmiotom posiadającym zaległości z tytułu podatków i opłat w łącznej kwocie 12,7 mln zł oraz w przypadku 675 tytułów wykonawczych (39,3% zbadanych) na łączną kwotę 6,9 mln. zł.
We wszystkich skontrolowanych gminach podejmowano działania zmierzające do wyegzekwowania zadłużenia z tytułu dochodów własnych, nie były one jednak rzetelne. W 26 gminach nie kierowano upomnień lub kierowano je z opóźnieniem, a działania dotyczące wystawiania tytułów wykonawczych prowadzono w sposób opieszały. W wyniku działań dwóch gmin doszło do przedawnieniu zaległości cywilnoprawnych oraz z tytułu podatków lokalnych w łącznej kwocie 33,3 tys. zł.
W latach 2019-2022 do gmin spłynęło ok. 4,6 tys. wniosków o udzielenie ulg na łączną kwotę 90 mln zł. Po przeprowadzeniu postępowań podatkowych wydano 2821 decyzji o przyznaniu ulg na kwotę 55 mln zł. Wcześniejsze kontrole NIK wykazywały nieprawidłowości w udzielaniu ulg przez jednostki samorządu terytorialnego, nie inaczej było także w tej kontroli.
W 17 gminach nie przestrzegano wymogów określonych w ordynacji podatkowej. Aż 74% objętych badaniem postępowań zakończonych przyznaniem ulg w kwocie 9,7 mln zł prowadzonych było nieprawidłowo. W sześciu gminach stwierdzono nieprawidłowości w zakresie dokumentowania postępowań podatkowych. Brak dokumentacji (oprócz wniosku podatnika nie zgromadzono innych dowodów) lub niepełne dokumentowanie przesłanek wskazanych przez podatników we wnioskach o przyznanie ulgi, wystąpiło w 150 postępowaniach (14% zbadanych). W postępowaniach tych nie podjęto działań w celu pozyskania materiału dowodowego potwierdzającego istnienie okoliczności wskazanych we wnioskach. Stanowiło to naruszenie zasad określonych w ordynacji podatkowej.
W 21 gminach nadzór i kontrola zarządcza, o której mowa w ustawie o finansach publicznych (art. 68 i 69), nie były skuteczne. W pięciu urzędach nie prowadzono wymaganej analiz i oceny ryzyka. Ustalanie dochodów własnych gmin i udzielanie ulg było obiektem kontroli wewnętrznej w zaledwie 4 spośród 28 skontrolowanych gmin, audyt wewnętrzny w tym obszarze prowadziło 13 gmin (przy czym tylko w ośmiu przeprowadzono zadania audytowe, a w pięciu dopiero je zaplanowano).
We wszystkich skontrolowanych gminach podejmowano działania mające na celu przeciwdziałanie negatywnym tendencjom demograficznym. Polegały one przede wszystkim na rozbudowie infrastruktury oświatowej, przygotowaniu terenów pod budownictwo wielorodzinne, modernizacji i rozbudowie bazy rekreacyjno-sportowej oraz wprowadzeniu karty dużej rodziny i programów pomocowych dla rodzin, w tym dla rodzin wielodzietnych. Pomimo tego, tylko w jednej ze skontrolowanych gmin wzrosła liczba ludności, w pozostałych zaś gminach odnotowano spadek liczby mieszkańców od 2,6% do 8%. Wszystkie skontrolowane gminy podejmowały również działania zmierzające do przyciągnięcia nowych podmiotów gospodarczych. W większości gmin (w 25) przyczyniły się one do wzrostu liczby tych podmiotów (od 1,3% do 18,7%).
Wnioski
Do prezydentów i burmistrzów miast o wprowadzenie skutecznych narzędzi stanowiących element systemu kontroli zarządczej ograniczających skalę nieprawidłowości w poborze podatków, w dochodzeniu należności z tytułu dochodów własnych oraz w prowadzeniu postępowań o udzielanie ulg w spłacie zobowiązań publicznoprawnych i cywilnoprawnych.
Ponadto, Najwyższa Izba Kontroli po raz kolejny zwraca uwagę Regionalnym Izbom Obrachunkowym na występowanie nieprawidłowości w prowadzeniu postępowań podatkowych i w egzekwowaniu należności. W związku z tym wskazane jest objęcie przez Regionalne Izby Obrachunkowe szczególnym zainteresowaniem tych obszarów działania organów wykonawczych jst.
