Budżety partycypacyjne – skuteczne, choć nie zawsze zgodne z przepisami (które same wymagają zmian)

W ocenie NIK budżety obywatelskie umożliwiały skuteczną współpracę między mieszkańcami a władzami gmin. Dzięki nim powstały nowe drogi, tereny rekreacyjne i sportowe. Jednak wszystkie skontrolowane gminy naruszały obowiązujące przepisy, np. prawo do udziału w konsultacjach społecznych uzależniając od wieku albo wymagając podania numeru PESEL. Zmiany wymagają jednak same przepisy, których nadmierne usztywnienie może zniechęcać do podejmowania inicjatyw obywatelskich.

Ogólne zasady funkcjonowania budżetu obywatelskiego określono w polskim systemie prawnym dopiero na początku 2018 r. Do tego czasu miasta i gminy we własnym zakresie ustalały warunki i zakres funkcjonowania tego budżetu oraz wielkość środków finansowych przeznaczonych na projekty obywatelskie. Jednostki samorządu terytorialnego brały przy tym pod uwagę specyfikę danej gminy, a przede wszystkim indywidualne cele i potrzeby mieszkańców.

W tej sytuacji Izba uznała za celowe sprawdzenie, na ile skutecznie gminy realizowały budżety obywatelskie, tym bardziej, że obszar ten dotychczas nie był objęty kontrolą NIK.

W ramach kontroli NIK przeprowadziła wśród burmistrzów i prezydentów wybranych miast z 16 województw badanie kwestionariuszowe. Dotyczyło ono funkcjonowania budżetów obywatelskich lub powodów, dla których władze gminy nie korzystały z tej formy konsultacji społecznych z mieszkańcami.

Do objętych kontrolą urzędów wpłynęło ogółem 7120 wniosków o realizację projektów w ramach budżetów obywatelskich. Szacunkowe koszty wykonania proponowanych zadań wyniosły ponad 1,2 mld zł, co znacznie przekraczało wysokość budżetów obywatelskich (łącznie ok. 161 mln zł, tj. 13% wartości zgłoszonych potrzeb). Niemal ⅓ z 7120 propozycji projektów odrzucono, ponieważ nie spełniały one wymaganych kryteriów. W wyniku głosowań do realizacji przyjęto w sumie 1440 projektów obywatelskich o łącznej szacunkowej wartości prawie 166 mln zł.

Frekwencja głosujących nad projektami budżetów obywatelskich nie była wysoka: w głosowaniach nad wyborem zadań w ramach budżetów obywatelskich na lata 2016-2018 udział wzięło średnio 18% uprawnionych mieszkańców miast. Najwyższą frekwencję w badanych latach odnotowały Kalisz i Pleszew (średnio ok. 70%). Najmniej mieszkańców poszło do urn w Piotrkowie Trybunalskim, w Aleksandrowie Łódzkim oraz w Krakowie (średnio 4-5%).

Dzięki projektom obywatelskim m.in. wybudowano nowe i wyremontowano istniejące drogi, chodniki, parkingi oraz zamontowano ich oświetlenia, wykonano monitoringi wizyjne. Powstały też nowe miejsca do rekreacji i wypoczynku, obiekty sportowe, place zabaw, siłownie, parki, boiska, ścieżki i parkingi dla rowerów, poprawiono estetykę i atrakcyjność przestrzeni publicznej. W dwóch miastach zamontowano czujniki jakości powietrza. Przykłady zrealizowanych projektów obywatelskich:

W 17 miastach objętych kontrolą NIK projekty obywatelskie wybierano zgodnie z wewnętrznymi regulacjami gmin. W pozostałych 5 miastach (Gdańsk, Piła, Pleszew, Sopot i Swarzędz) w 42 przypadkach wnioski zostały błędnie zweryfikowane. W konsekwencji mieszkańcy głosowali nad projektami, które nie spełniały wymogów określonych w regulacjach wewnętrznych gmin ( np. nie były zadaniami własnymi gminy, zgłosiły je nieuprawnione podmioty albo ich koszty przekraczały limit określony w obowiązujących regulacjach). NIK zwróciła też uwagę na nierówne podejście do niektórych wniosków obywatelskich: część projektów, które przekraczały szacunkowe koszty realizacji dopuszczano do głosowania, a inne odrzucano. W jednym przypadku w Swarzędzu projekt dotyczący utworzenia wybiegu dla psów odrzucono ze względu na jego „nieistotność dla społeczności lokalnej”, a  inny projekt - dotyczący takiej samej inwestycji, tyle że w innej części miasta - poddano pod głosowanie.

Ponadto Urząd Miasta Sopotu przyjął do wykonania 12 z 56 projektów w ramach budżetu obywatelskiego, co było niezgodne z wynikami tych głosowań i zasadami wyboru do realizacji projektów, które określono w uchwałach Rady Miasta. Realizacja tych projektów kosztowała Sopot ponad 1,7 mln zł.

Zasady i procedury tworzenia budżetów obywatelskich znacznie się różniły w skontrolowanych miastach. Różnice dotyczyły m.in. wymogów formalnych, które trzeba było spełnić, by zgłosić swój projekt. Np. w Olkuszu konieczne było wypełnienie formularza zawierającego tytuł zadania, lokalizację, opis oraz uzasadnienie, szacunkowe koszty, a także autora propozycji zadania. Tymczasem w Sopocie wystarczyło złożyć wniosek ustnie - osobiście lub telefonicznie. Skontrolowane gminy różniły się też co do wymaganej liczby podpisów mieszkańców popierających projekt. W niektórych miastach wymagano co najmniej 100 podpisów (Pleszew), w innych podpisy na poparcie wniosków w ogóle nie były wymagane. Tak było np. w Sopocie, Stargardzie i Swarzędzu.

Zgodnie z nowymi przepisami to rada gminy określa wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt (jednak liczba ta nie może przekroczyć 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt). W rzeczywistości do 2018 r. w części miast nie wymagano od wnioskodawców żadnego poparcia wniosków. NIK zauważa, że część mieszkańców mających ciekawe pomysły nie chce bądź nie ma czasu angażować się w tworzenie list poparcia dla swoich propozycji. W tej sytuacji wprowadzenie wymogu zbierania podpisów dla poparcia danego projektu może zniechęcić mieszkańców do składania wniosków.

W skontrolowanych gminach zróżnicowane były też zasady i kryteria oceny zgłaszanych projektów. Do typowych kryteriów w większości miast należały m.in. zgodność z zadaniami własnymi gminy czy możliwość realizacji zadania w ciągu roku budżetowego. W części miast wprowadzono kryteria dotyczące np. wartości społecznej projektu i jego znaczenia dla lokalnej i ponadlokalnej społeczności, korzyści wynikających dla miasta oraz możliwości dofinansowania ze źródeł zewnętrznych, a także kryterium „dobrego imienia miasta” albo „nienaruszania w zgłaszanej propozycji inwestycji dobrego imienia i godności osób, instytucji i poszanowanie miejsc”. Poszczególne gminy różniły się też między sobą pod względem zasad przeprowadzania głosowania i ogłaszania jego wyników. Tylko w trzech miastach - w Gdańsku, Krakowie i Sopocie - mieszkańcy mieli prawo do odwoływania się od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania.

Miasta objęte kontrolą NIK przyjmowały różne rozwiązania dotyczących podziału środków w ramach budżetu obywatelskiego. 10 miast nie określiło zasad w tym zakresie. W 12 miastach zasady te zostały określone, jednak obszary, na które dzielono tam środki finansowe, nie pokrywały się z granicami jednostek pomocniczych (czyli np. dzielnic, osiedli czy sołectw). Tymczasem przepisy wprowadzone w 2018 r. zakładają podział środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego wyłącznie na pule obejmujące całość gminy i jej części. W ocenie NIK takie uregulowanie prawne nie uwzględnia potrzeb mieszkańców. Do tej pory w wielu gminach środki z powodzeniem dzielono na obszary zamieszkania, które najczęściej nie pokrywały się z wyznaczonymi administracyjnie jednostkami pomocniczymi. Dzielenie środków na mniejsze (niż na jednostki pomocnicze) pule umożliwia ich równomierny podział i pozwala na realizowanie projektów w jak najbliższym otoczeniu mieszkańców. Takie podejście ma też zagwarantować finansowanie projektom, które z uwagi na niewielką liczbę mieszkańców w danym rejonie miasta nie miałyby szans uzyskania wystarczającego poparcia w głosowaniu. W styczniu 2019 r. trafił do Sejmu RP projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym. W projekcie zaproponowano wprowadzenie poprawki do tej ustawy, zgodnie z którymi to rada gminy miałaby decydować na jakie części zostanie podzielona gmina.

We wszystkich skontrolowanych miastach - poza Piłą^[1] - mieszkańcy biorący udział w konsultacjach społecznych musieli podawać numer PESEL: zarówno na wniosku w sprawie propozycji projektu obywatelskiego, na liście osób popierających wniosek, jak i na karcie do głosowania. Było to niezgodne z art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prawo do udziału w konsultacjach mają bowiem wszyscy mieszkańcy. Wymóg podawania numeru PESEL sprawiał, że osoby, które z różnych względów go nie otrzymały (np. cudzoziemcy, a także dzieci obywateli polskich urodzonych za granicą, w tym osób legitymujących się wyłącznie paszportem tymczasowym i nieposiadających polskiego aktu urodzenia) nie mogły wziąć udziału w konsultacjach. Numer PESEL pozwalał gminie na identyfikację osób, które głosowały nad budżetem partycypacyjnym, przede wszystkim za pośrednictwem Internetu. W ten sposób sprawdzano, gdzie osoby te są zameldowane, oraz czy ukończyły określony wiek (co samo w sobie naruszało przepisy ustawy o samorządzie gminnym). Wymóg podawania numeru PESEL miał też ograniczyć ryzyko wielokrotnego głosowania przez jednego mieszkańca. Zdaniem NIK ograniczenie wymaganych w konsultacjach danych do imienia, nazwiska i adresu zamieszkania byłoby wystarczające do zidentyfikowania osoby uprawnionej do udziału w tej procedurze i byłoby zgodne z obowiązującymi przepisami.

Gdańsk był jednym z miast, w których - aby głosować nad budżetem obywatelskim - trzeba było mieć ukończone 16 lat. Prezydent Miasta Gdańska tłumaczył, że budżet obywatelski jest specyficzną formą konsultacji społecznych, których wynik wyznacza zadania uwzględnione później w uchwale budżetowej gminy. Zatem w tym szczególnym przypadku osoby biorące udział w konsultacjach powinny mieć rozeznanie co do znaczenia swoich czynów i mieć ich pełną świadomość. Prezydent wyjaśnił również, że możliwość głosowania, składania propozycji projektów, czy ich poparcia przez osoby małoletnie, sprawiłaby, że głosując, czy popierając projekt, rodzice lub inni opiekunowie prawni wykorzystywaliby nieświadomość małoletnich, czy nawet niemowląt, co do ich uprawnień.

Wyniki przeprowadzonego przez NIK badania kwestionariuszowego pokazują, że kryterium wiekowe obowiązywało w większości skontrolowanych gmin. W 130 ze 187 miast, w których funkcjonował budżet partycypacyjny (70%), aby wziąć udział w głosowaniu nad wyborem projektów obywatelskich trzeba było mieć ukończone od 13 do 18 lat. Ograniczenia wiekowe nie obowiązywały w 57 miastach, (tj. 30%).

Tymczasem zgodnie z obowiązującymi w Polsce przepisami do konsultacji uprawnieni są mieszkańcy gminy. Przepisy nie precyzują jednak jakie osoby mogą wziąć udział w tej procedurze, a jakie nie. Uczestnicy zorganizowanego przez NIK panelu ekspertów argumentowali, że w przypadku budżetów obywatelskich nie powinno się określać sztywnych ram prawnych. Przepisy w tym obszarze powinny być elastyczne, dostosowane do realiów i indywidualnych rozwiązań wypracowanych w danej gminie. Podobnego zdania są autorzy ekspertyzy stanowiącej załącznik do raportu z niniejszej kontroli. Twierdzą oni bowiem, że nadmierne ograniczenia legislacyjne sprowadzają budżetowanie partycypacyjne do procedur. Związek Miast Polskich w marcu 2018 r. skierował pismo do Prezydenta RP, z propozycjami zmian w ustawie (art. 5a ust. 3-7 ustawy o samorządzie gminnym), wskazując na niepotrzebne usztywnienie przepisów. Ponad połowa (55%) burmistrzów i prezydentów miast objętych badaniem kwestionariuszowym NIK podzielała krytyczne zdanie na temat zmienionych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Twierdzili oni, że przepisy te nie usprawnią przeprowadzania konsultacji dotyczących budżetu obywatelskiego. Przeciwnego zdania było 118 burmistrzów i prezydentów miast.

Natomiast w czterech miastach (Bytów, Koszalin, Pleszew i Sopot) do składania wniosków dotyczących budżetów partycypacyjnych uprawnieni byli nie tylko mieszkańcy, ale też wspólnoty i spółdzielnie mieszkaniowe czy organizacje pozarządowe. Było to niezgodne z art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącym, że konsultacje mogą być przeprowadzane z mieszkańcami gminy. Dopuszczanie do głosowania osób prawnych czy innych jednostek organizacyjnych w ocenie NIK podważa stricte społeczny charakter konsultacji.

Trzydzieści uchwał rad miast zawierało niezgodne z przepisami postanowienia, które dopuszczały udział w konsultacjach pod warunkiem ukończenia określonego wieku oraz podania numeru PESEL, a także rozszerzały krąg podmiotów uprawnionych do składania wniosków. Tylko w odniesieniu do 4 z 30 uchwał (Rad Miast Piły, Aleksandrowa Łódzkiego, Piotrkowa Trybunalskiego i Gdańska) wojewodowie podjęli działania w celu uchylenia postanowień naruszających przepisy ustawy. W przypadku pozostałych 26 uchwał wojewodowie uznawali, że nie doszło do istotnego naruszenia prawa i nie wszczynali postępowań nadzorczych.

Do 2018 r. przepisy nie określały zasad funkcjonowania budżetu obywatelskiego, a podejmowane uchwały w sprawie konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy w zakresie budżetu obywatelskiego podlegały nadzorowi wojewodów. Zmieniło się to po wejściu w życie nowych regulacji, z których wynika, że uchwały i zarządzenia weryfikują regionalne izby obrachunkowe. W ocenie NIK nieprawidłowości dotyczące uchwał rad miast oraz zarządzeń burmistrzów i prezydentów dotyczących budżetów obywatelskich wskazują na potrzebę wzmocnienia nadzoru nad działalnością organów gminy.

Wszystkie miasta prowadziły kampanie informacyjne (promocyjne, edukacyjne, itp.) o budżecie obywatelskim, najczęściej w oparciu o: strony internetowe samorządów, oficjalne profile miast na portalach społecznościowych, ogłoszenia i informacje prasowe, plakaty, ulotki i broszury informacyjne, audycje i spoty reklamowe w lokalnych stacjach radiowych i telewizyjnych, a ponadto na spotkaniach władz miasta z jego mieszkańcami.

W 15 miastach wydano na powyższe kampanie w sumie ponad 2,7 mln zł. W pozostałych miastach, np. plakaty, ulotki i broszury informacyjne były przygotowane przez pracowników urzędów, w związku z czym nie dało się ustalić faktycznych kosztów tych działań. Ze szczególnym rozmachem do kampanii promującej budżety partycypacyjne podeszło Miasto Kraków, które wydatkowało na ten cel ponad 1,7 mln zł. Organizowano tam m.in. konferencje prasowe, happeningi, prowadzono punkty konsultacyjne w galeriach handlowych. W kampanii wykorzystywano filmy promocyjne ze znanymi mieszkańcami Krakowa, reklamy i artykuły sponsorowane w prasie lokalnej, reklamy radiowe, reklamy citylight i na ekranach LED, spoty reklamowe w telewizji autobusowej, reklamy na pojazdach komunikacji publicznej, gadżety reklamowe (długopisy, T-shirty, kalendarze, breloki, maskotki, magnesy itp.). Poza tym w ramach kampanii w 2018 r. wydano „Gazetę Budżetu Obywatelskiego” w nakładzie 40 tys. egzemplarzy, którą bezpłatnie dystrybuowano wśród Krakowian.

W 75 z 262 miast objętych badaniem kwestionariuszowym (tj. prawie 30%) w żadnym z trzech lat objętych badaniem nie funkcjonował budżet obywatelski.

Ciekawym, nowatorskim pomysłem wdrożonym przez część miast (np. Pleszew i Malbork) są młodzieżowe budżety obywatelskie. Podobna forma konsultacji społecznych funkcjonuje w innych krajach, np. we Francji, w Portugalii i Stanach Zjednoczonych.

Największymi budżetami w latach 2016-2018 dysponowali mieszkańcy: Gdańska (łącznie 37,5 mln zł), Krakowa (28,5 mln zł), Kalisza (15 mln zł), a najmniejszymi: Chełmna (300 tys. zł), Ciechocinka (650 tys. zł) i Dębna (900 tys. zł).

Kwoty, jakie skontrolowane miasta przeznaczały na budżety obywatelskie, były bardzo różne. Spośród miast na prawach powiatu najmniej (w ujęciu procentowym) na ten cel w latach 2016-2018 przeznaczył Kraków (0,2% wykonanych wydatków z budżetu gminy w roku poprzedzającym), a najwięcej Sopot (1,4-1,5% wykonanych wydatków z budżetu gminy w roku poprzedzającym).

Pozostałe miasta (nieposiadające statusu miast na prawach powiatu), na budżety obywatelskie przeznaczyły w 2016 r. od 0,2% (Chełmno) do 1,4% (Bochnia) wykonanych wydatków ogółem gminy w 2015 r., w kolejnym roku od 0,2% (Chełmno) do 1,0% (Piła) wykonanych wydatków gminy w 2016 r., a w 2018 r. od 0,1% (Chełmno) do 0,9% (Aleksandrów Łódzki i Piła) wykonanych wydatków gminy w 2017 r.

Po wejściu w życie art. 5a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (obowiązującego od kadencji samorządu 2018-2023) wysokość środków budżetu obywatelskiego powinna wynosić co najmniej 0,5% wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu. Wcześniej, w okresie objętym kontrolą, w trzech (Kraków, Koszalin i Piotrków Trybunalski) z ośmiu miast na prawach powiatu objętych kontrolą, wysokość budżetu obywatelskiego 2018 r. była mniejsza niż 0,5% wydatków gminy w poprzednim roku.

Dziewięć miast wydatkowało mniej niż 90% środków planowanych na realizację projektów w ramach budżetów obywatelskich.

W 7 jednostkach Kontrola NIK wykazała nieprawidłowości w zakresie wydatkowania środków na realizację 47 projektów obywatelskich (15% zbadanych w tym zakresie projektów). Polegały one głównie na tym, że:

• pracownicy 4 urzędów miast (Dębna, Krakowa, Malborka i Sopotu) błędnie zaklasyfikowali wydatki na 37 projektów w łącznej kwocie ok. 423 tys. zł do nieprawidłowych rozdziałów lub paragrafów klasyfikacji budżetowej, co było niezgodne z obowiązującymi przepisami,
• trzy jednostki (UM Dębno, UM Police i Gdańskie Nieruchomości) naruszyły przepisy w postępowaniach o udzielanie siedmiu zamówień publicznych o wartości ponad 1 mln zł (chodziło m.in. podział zamówień na części i ich udzielenie niezgodnie z przepisami, wyznaczenie zbyt krótkiego terminu składania ofert czy udzielenie zamówienia mimo, iż w postępowaniu złożono tylko jedną ofertę),
• Urząd Miasta Sopotu wydatkował 54,5 tys. zł na zakup usług remontowych tytułem refundacji części kosztu remontu zabytkowego budynku, należącego do wspólnoty mieszkaniowej, choć zgodnie z  przepisami wydatek ten powinien zostać poniesiony w formie dotacji z budżetu miasta,
• Gdańskie Nieruchomości zapłaciły wykonawcy projektu obywatelskiego „Ptasi Raj przy ulicy Zakopiańskiej” pełną kwotę wynagrodzenia (prawie 50 tys. zł), mimo że nie sfinalizował on realizacji zadania (do czasu zakończenia kontroli NIK),
• UM w Ciechocinku zapłacił za dostawę i montaż urządzeń na placu zabaw (o wartości 1,7 tys. zł) 3,5 miesiąca przed ich dostarczeniem,
• UM w Krakowie udzielił dotacji na ponad 25 tys. zł z naruszeniem zasad określonych w ustawie o działalności leczniczej. Dotacja miała wesprzeć realizację projektu obywatelskiego polegającego na przeszkoleniu 60 ratowników medycznych.

Spośród wybranych w 22 miastach do wykonania 1.440 projektów w ramach budżetów obywatelskich na lata 2016-2018 zrealizowano 1.088 (76%). W trakcie kontroli NIK w realizacji pozostawały 333 zadania (23%). Były to głównie projekty wybrane w ramach budżetów na 2018 r. (289). Wykonanie 14 projektów zaplanowano po 2018 r. Od realizacji pięciu zadań, z przyczyn niezależnych od urzędów, odstąpiono (przyczyny obejmowały m.in. niewywiązanie się wykonawcy z realizacji zadania oraz wyższe niż przewidywano koszty wykonania projektów).

NIK skierowała wniosek de lege ferenda do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zmianę art. 5a ustawy o samorządzie gminnym polegającej na:

1. doprecyzowaniu kto może brać udział w konsultacjach dotyczących budżetu obywatelskiego. Zmienione przepisy powinny też zagwarantować prawo tworzenia budżetów obywatelskich dla określonych grup mieszkańców, np. dla młodzieży,
2. zniesieniu ograniczenia polegającego na tym, że środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego można dzielić wyłącznie na pule obejmujące całość gminy i jej części,
3. rozważeniu rezygnacji z wymaganej liczby podpisów mieszkańców popierających projekt (nie większej niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt), określonej w art. 5a ust. 7 pkt 2 ww. ustawy.

[1] W Pile obowiązywał wymóg wpisania na karcie do głosowania sumy cyfr stanowiących numer PESEL.