NIK o budżecie obywatelskim m.st. Warszawy

Najwyższa Izba Kontroli zasadniczo pozytywnie ocenia realizację w latach 2019-2021 przez wybrane urzędy m.st. Warszawy zadań dotyczących budżetu obywatelskiego. Stwierdzone nieprawidłowości w większości miały charakter jednostkowy i dotyczyły oceny albo realizacji pojedynczych projektów. Wystąpił jeden przypadek, gdzie skala stwierdzonej nieprawidłowości dotyczyła prawie wszystkich zbadanych ocen projektów, a charakter tej nieprawidłowości uniemożliwił NIK pełną ocenę przebiegu prawidłowości procesu naboru i oceny projektów w kontrolowanym urzędzie. Poza oceną NIK pozostaje kwestia zasadności realizacji określonych projektów obywatelskich wyłonionych w wyniku głosowania – jako niemogąca podlegać kontroli i będąca następstwem decyzji mieszkańców.

W wyniku przeprowadzonej kontroli NIK sformułowała wnioski pokontrolne służące zwłaszcza poprawie prowadzenia dokumentacji dotyczącej naboru i oceny projektów, rzetelnego wykonywania czynności przy dokonywaniu oceny merytorycznej projektów lub przy ich realizacji, czy też w zakresie precyzyjnego formułowania przedmiotu umowy w umowach zawieranych z wykonawcami projektów.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.), w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy, a szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski (art. 5a ust. 1 i 3 u.s.g.). W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy, które zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. W gminach będących miastami na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego jest obowiązkowe, a jego wysokość wynosi co najmniej 0,5% wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu.

W m.st. Warszawie została podjęta uchwała Nr XI/218/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 11 kwietnia 2019 r. w sprawie konsultacji społecznych z mieszkańcami m.st. Warszawy w formie budżetu obywatelskiego (zmieniona uchwałą Nr XXIX/840/2020 z dnia 23 kwietnia 2020 r., dalej: uchwała ws. budżetu obywatelskiego), w której określono wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. Ponadto kwestie organizacji i przeprowadzenia budżetu obywatelskiego zostały uregulowane w zarządzeniu nr 825/2019 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 17 maja 2019 r. w sprawie konsultacji społecznych z mieszkańcami m.st. Warszawy w formie budżetu obywatelskiego (zmienionym zarządzeniem nr 261/2021 z dnia 18 lutego 2021 r., dalej: zarządzenie Prezydenta ws. budżetu obywatelskiego).

Budżet obywatelski w m.st. Warszawie podzielony został na pulę ogólnomiejską, która stanowi 30% kwoty budżetu obywatelskiego oraz pulę dzielnicową obejmującą pozostałe 70% kwoty budżetu. Do obsługi zgłaszanych projektów, tj. do ich przyjmowania, prezentowania, wyboru oraz informowania o postępach w ich realizacji, utworzono elektroniczny system obsługi budżetu obywatelskiego ESOG.

Kontrola NIK dotyczyła okresu 2019-2021, w którym przeprowadzono trzy edycje budżetu obywatelskiego: w edycji szóstej na 2020 r. i w edycji siódmej na 2021 r. budżet wynosił ponad 83 mln zł, a w edycji ósmej na 2022 r. ponad 93 mln zł. NIK skontrolowała prawidłowość realizacji zadań dotyczących budżetu obywatelskiego w urzędach trzech dzielnic m.st. Warszawy, które dysponowały największym procentowo budżetem na ten cel, tj. Urząd Dzielnicy Mokotów (8,6% środków przeznaczonych w danym roku na budżet obywatelski), Urząd Dzielnicy Pragi-Południe (7,1%) oraz Urząd Dzielnicy Ursynów (6%).

Budżet obywatelski w badanym okresie realizowany był według etapów (zgłaszanie projektów, ocena projektów, odwołania od niedopuszczenia projektów do głosowania i ich rozpatrywanie, głosowanie mieszkańców, ogłoszenie wyników) i w terminach określonych w załączniku nr 2 do uchwały ws. budżetu obywatelskiego. W 2019 r. zgłaszanie projektów rozpoczęło się w dniu 20 maja 2019 r., a ogłoszenie listy projektów wybranych do realizacji nastąpiło w dniu 3 października 2019 r. W 2020 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii w Polsce, pierwotnie zakładane w harmonogramie terminy zostały zmienione: wydłużono etap oceny projektów, a głosowanie przesunięto na wrzesień. Projekty można było zgłaszać od dnia 3 grudnia 2019 r., a podanie do publicznej wiadomości wyników głosowania odbyło się w dniu 30 września 2020 r. W ramach ósmej edycji zgłaszanie projektów rozpoczęto w dniu 1 grudnia 2020 r., a wyniki głosowania ogłoszono w dniu 15 lipca 2021 r.

Pula środków przeznaczonych na realizację projektów dla dzielnicy Mokotów wynosiła w edycji szóstej i siódmej po 7 147,6 tys. zł, a w edycji ósmej 8 047,5 zł tys. zł. W odniesieniu do poszczególnych ww. trzech edycji projektodawcy złożyli odpowiednio: 167, 154 i 164 projektów. W ramach dostępnej puli środków finansowych mieszkańcy w głosowaniu wybrali do realizacji w edycji szóstej – 24 projekty na łączną szacowaną kwotę 7 146,8 tys. zł, w siódmej – 22 projekty na kwotę 7 146,9 tys. zł, a w ósmej – 26 projektów na kwotę 8 046,7 tys. zł.

Dla dzielnicy Praga-Południe w edycji szóstej i siódmej w ramach budżetu obywatelskiego pula wyniosła 5 900,9 tys. zł, a w ósmej była to kwota 6 643,8 tys. zł. W szóstej edycji zgłoszono 180 projektów, z czego wybrano do realizacji 26 na łączną szacowaną kwotę 5 900,4 tys. zł, w siódmej edycji wpłynęło 140 projektów, z których wybrano 12 projektów na łączną szacowaną kwotę 5 898,8 tys. zł, a w ramach ósmej edycji zgłoszono 131 projektów i do realizacji wybrano 18 projektów o łącznym szacowanym budżecie 6 640,8 tys. zł.

Pula środków przeznaczonych na realizację projektów dla dzielnicy Ursynów wynosiła w edycji szóstej i siódmej po 4 986,7 tys. zł, a w edycji ósmej 5 614,5 tys. zł. Mieszkańcy dzielnicy w poszczególnych trzech edycjach złożyli odpowiednio: 202 projekty, 143 projekty i 146 projektów. W wyniku głosowania, w ramach dostępnych środków finansowych, do realizacji na lata 2020, 2021 i 2022 wybrano odpowiednio: 22 projekty o szacowanym budżecie w wysokości 4 986,6 tys. zł, 13 projektów w wysokości 4 986,6 tys. zł i 15 projektów obywatelskich w wysokości 5 609,8 tys. zł.

Organizacja realizacji zadań z zakresu budżetu obywatelskiego w ww. urzędach dzielnic była określona w wewnętrznych regulaminach organizacyjnych. W każdym kontrolowanym urzędzie został wyznaczony koordynator ds. budżetu obywatelskiego, który realizował zadania określone w zarządzeniu Prezydenta ws. budżetu obywatelskiego, tj. m.in. planował, organizował i realizował prace związane z przeprowadzaniem budżetu obywatelskiego, miał bieżący kontakt z mieszkańcami i obsługiwał system ESOG. Budżet obywatelski był aktywnie promowany przez kontrolowane urzędy poprzez m.in. organizację spotkań z mieszkańcami, prowadzenie kampanii i udostępnianie informacji w mediach tradycyjnych i społecznościowych. W edycjach siódmej i ósmej budżetu obywatelskiego, ze względu na ograniczenia epidemiologiczne, spotkania otwarcia zorganizowano w formule online. Na etapie zgłaszania projektów mieszkańcom udzielano wsparcia poprzez dyżury konsultacyjne.

W każdym kontrolowanym urzędzie dokonano szczegółowego badania w zakresie naboru i przeprowadzonej oceny formalnej i merytorycznej złożonych projektów. Badanie miało na celu sprawdzenie przebiegu prawidłowości tego procesu i objęło w sumie 166 projektów (w tym 138 projektów, które po pozytywnej ocenie pod względem formalnym oceniane były również merytorycznie). W każdej jednostkowej kontroli próba stanowiła około 12% wszystkich złożonych projektów zakwalifikowanych jako projekty danej dzielnicy z ww. trzech edycji.

W większości stwierdzone nieprawidłowości miały charakter jednostkowy, tj. dotyczyły pojedynczych projektów. We wszystkich skontrolowanych urzędach dzielnicy NIK oceniła, że w sposób prawidłowy zapewniono warunki do realizacji budżetu obywatelskiego. W Urzędzie Dzielnicy Praga-Południe nie wykryto nieprawidłowości w odniesieniu do przyjmowania i oceny złożonych projektów, a stwierdzone w kartach oceny merytorycznej niespójności w zakresie ich wypełnienia nie miały wpływu na prawidłowy przebieg tego procesu. W Urzędzie Dzielnicy Ursynów stwierdzono dwie nieprawidłowości. W jednym projekcie oszacowane przez Urząd Dzielnicy Ursynów koszty nie były oparte na doświadczeniach wynikających z realizacji podobnych projektów w latach wcześniejszych, co było działaniem niezgodnym z postanowieniami uchwały ws. budżetu obywatelskiego (§ 18 ust. 2 pkt 3 lit. f). Spowodowało to, że przyjęta szacunkowa wartość w stosunku do późniejszych rzeczywistych kosztów projektu była wyższa o kwotę 669,4 tys. zł, co uniemożliwiło tym samym realizację innych projektów, które były poddane pod głosowanie mieszkańców dzielnicy Ursynów, a nie zostały uwzględnione na liście wybranych projektów do realizacji z powodu wykorzystania limitu budżetu obywatelskiego. Ponadto Urząd dokonał pozytywnej oceny merytorycznej jednego projektu o nieprecyzyjnie sformułowanym zakresie, co w ocenie NIK było działaniem nierzetelnym. Nieprawidłowość o największej skali została stwierdzona w Urzędzie Dzielnicy Mokotów, gdzie w odniesieniu do 54 na 55 zbadanych ocen projektów niezgodnie z zarządzeniem nr 1231/2020 z dnia 9 października 2020 r. Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie obiegu dokumentacji w Urzędzie m.st. Warszawy lub nierzetelnie prowadzono dokumentację dotyczącą naboru projektów i ich oceny. Uniemożliwiło to, w ramach badanej próby, pełną ocenę przebiegu prawidłowości tego procesu. Ponadto w jednym przypadku nierzetelnie dokonano weryfikacji możliwości realizacji projektu w trakcie jednego roku budżetowego, o której mowa w uchwale ws. budżetu obywatelskiego (w § 18 ust. 2 pkt 2 lit. e oraz pkt 3 lit. a). W wyniku tego dopuszczono do głosowania i wybrano do realizacji projekt o wartości szacunkowej 924,2 tys. zł, co do którego błędnie założono możliwość jego realizacji przez Urząd w ciągu jednego roku budżetowego (na dzień zakończenia czynności kontrolnych w jednostce, tj. na dzień 22 grudnia 2021 r. projekt był realizowany przez co najmniej dwa lata budżetowe). Skutkiem tej nieprawidłowości był brak przyjęcia do realizacji projektów znajdujących się na niższych pozycjach na liście rankingowej, a które rzeczywiście spełniały wymóg realizacji w ciągu jednego roku budżetowego.

W ramach przeprowadzonej kontroli objęto również badaniem realizację wybranych projektów budżetu obywatelskiego i wykonanie założeń budżetowych w latach 2020 i 2021 przez dany urząd dzielnicy. We wszystkich kontrolowanych jednostkach Najwyższa Izba Kontroli oceniła pozytywnie ten obszar, a tylko w Urzędzie Dzielnicy Ursynów stwierdzono nieprawidłowości, jednakże ich waga nie wpłynęła na sformułowanie oceny pozytywnej badanego obszaru.

W dzielnicy Mokotów w ramach szóstej edycji z 24 projektów wybranych do realizacji 11 było realizowanych lub współrealizowanych przez Urząd Dzielnicy Mokotów. Na te projekty, w ramach urzędu została zaplanowana kwota w wysokości 1 471,8 tys. zł, co stanowiło 20,6% kwoty zaplanowanej na realizację wszystkich projektów na poziomie dzielnicy. Wydatkowano 765,3 tys. zł, tj. 52% zaplanowanej kwoty (stan na dzień 22 grudnia 2021 r.). Urząd Dzielnicy nie zrealizował w ciągu roku budżetowego jednego projektu z budżetu obywatelskiego na rok 2020, którego zaplanowana wartość projektu wynosiła 924,2 tys. zł. W zakresie tego projektu, jak wskazano powyżej, NIK zidentyfikowała nieprawidłowość dotyczącą przeprowadzenia przez urząd podczas oceny merytorycznej nierzetelnej analizy wykonalności tego projektu w trakcie jednego roku budżetowego. W odniesieniu do siódmej edycji budżetu obywatelskiego z 22 wybranych do realizacji projektów Urząd Dzielnicy Mokotów realizował dziewięć projektów o łącznej planowanej kwocie 2 971,3 tys. zł, co stanowiło 41,6% kwoty zaplanowanej na realizację wszystkich projektów na poziomie dzielnicy. Do dnia zakończenia czynności kontrolnych (stan na dzień 22 grudnia 2021 r.) sześć projektów było już zakończonych i trzy były w trakcie realizacji, a na ten cel wydatkowano 1 891,9 tys. zł, tj. 63,7% zaplanowanej kwoty.

W ramach edycji szóstej na 2020 r w dzielnicy Praga-Południe z 26 projektów wybranych do realizacji 13 projektów realizował urząd. Na te projekty została zaplanowana kwota w wysokości 2 270,1 tys. zł, co stanowiło 38,5% kwoty zaplanowanej na realizację wszystkich projektów na poziomie dzielnicy. W siódmej edycji na 12 projektów wybranych do realizacji pięć projektów było realizowanych przez Urząd Dzielnicy Praga-Południe, a zaplanowana kwota na te projekty wyniosła 3 204,2 tys. zł (co stanowi 54,3% kwoty zaplanowanej na realizację wszystkich projektów na poziomie dzielnicy). Nie zrealizowano po jednym projekcie z poszczególnych edycji, a jak wyjaśnił w toku kontroli Burmistrz Dzielnicy Praga-Południe nie odstąpiono od ich realizacji, tylko przesunięto je w czasie ze względu na planowane wprowadzenie strefy płatnego parkowania na przewidzianym terenie lokalizacji tych projektów i trwające konsultacje społeczne w tym zakresie (wykonanie tych projektów ma być możliwe najwcześniej w 2023 r.).

W Urzędzie Dzielnicy Ursynów w edycji szóstej na rok 2020 budżetu obywatelskiego do realizacji wybrano 22 projekty o łącznej szacowanej wartości na kwotę 4 986,6 tys. zł. Realizując te projekty poniesiono koszty w wysokości 3 669,9 tys. zł w 2020 r. oraz 0,1 tys. zł w 2021 r. Spośród tych projektów, 19 zrealizowano zgodnie z założeniami. W pozostałych trzech projektach nastąpiły odstępstwa w zakresie realizacji m.in. z powodu koniecznych uzgodnień z innymi jednostkami organizacyjnymi m.st. Warszawy, zbyt wysokiej ceny zaproponowanej przez wykonawcę albo oczekiwania na ukończenie realizacji innej inwestycji. W edycji siódmej na rok 2021 budżetu obywatelskiego wybrano do realizacji 13 projektów o łącznej szacowanej wartości na kwotę 4 986,6 tys. zł, z czego zrealizowano osiem projektów, a ich koszt wyniósł 1 458,0 tys. zł. Projekty te zrealizowano zgodnie z założeniami, w tym w dwóch przypadkach nastąpiły opóźnienia, które nie wykraczały poza rok budżetowy. W przypadku trzech projektów będących w trakcie realizacji, z planowanym terminem zakończenia do dnia 31 grudnia 2021 r. podpisano umowy na łączną kwotę 627,4 tys. zł. W pozostałych dwóch przypadkach zrealizowano umowę jedynie na opracowanie dokumentacji o wartości 17,2 tys. zł albo w ogóle nie podpisano umowy z uwagi na brak ofert.

W 16 zrealizowanych przez Urząd Dzielnicy Ursynów (spośród 35 wybranych w głosowaniu do realizacji) projektach, w tym 12 projektach z budżetu obywatelskiego na rok 2020 i czterech projektach na rok 2021 wystąpiły różnice pomiędzy kosztami ustalonymi na etapie oceny merytorycznej, a kosztami wynikającymi z zawartych umów. Różnice powyżej 15 tys. zł wystąpiły w 10 projektach i kształtowały się w przedziale od 15,4 tys. zł (w projekcie o ustalonej wartości 40 tys. zł) do 669,4 tys. zł (w projekcie o ustalonej wartości 996 tys. zł). Przyczyną występowania różnic w kosztach było m.in. złożenie w postępowaniach przetargowych przez oferentów ofert z niższą, korzystniejszą ceną (co samo w sobie w sposób oczywisty przyczyniało się do oszczędności środków budżetowych). NIK zauważyła, że różnica pomiędzy szacowanymi kosztami na etapie oceny merytorycznej projektów w ramach budżetu obywatelskiego na 2020 r., a kosztami wynikającymi z ich realizacji wyniosła 1 089,1 tys. zł, co stanowiło 21,8% budżetu obywatelskiego dzielnicy na ten rok, które nie zostały wykorzystane na realizację kolejnych projektów z listy rankingowej.

W każdym kontrolowanym urzędzie dzielnicy objęto szczegółowym badaniem realizację wybranych ośmiu projektów, po cztery z edycji szóstej na 2020 r. i siódmej na 2021 r. budżetu obywatelskiego. We wszystkich urzędach wybór wykonawców projektów został przeprowadzony zgodnie z przepisami odpowiedniej ustawy Prawo zamówień publicznych (ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych albo ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych) lub wewnętrznymi regulacjami obowiązującymi w tym zakresie. Przedsięwzięcia powstałe w wyniku realizacji projektów funkcjonowały i były dostępne w przestrzeni publicznej.

W Urzędzie Dzielnicy Mokotów w ramach objętych próbą badanych projektów na realizację czterech projektów z szóstej edycji zaplanowano kwotę w wysokości 975,8 tys. zł, a na realizację czterech projektów w ramach siódmej edycji zaplanowano kwotę 1 099,2 tys. zł.

W Urzędzie Dzielnicy Praga-Południe badana próba czterech projektów w ramach szóstej edycji miała zaplanowany budżet w wysokości 123,3 tys. zł, a w ramach siódmej edycji na cztery projekty zaplanowano kwotę 2 304,2 tys. zł.

W Urzędzie Dzielnicy Ursynów łączny koszt zbadanych ośmiu projektów według zawartych umów wyniósł 1 756,2 tys. zł. Spośród ośmiu zbadanych projektów w całości zrealizowano cztery, pozostałe cztery częściowo. NIK stwierdziła w tym zakresie nieprawidłowości polegające na tym, że Urząd Dzielnicy Ursynów przy realizacji dwóch projektów nierzetelnie podejmował działania mające na celu ich realizację zgodnie z założeniami oraz w terminach zapewniających zakończenie w danym roku budżetowym. Ponadto w jednym przypadku nieprecyzyjnie określono przedmiot umowy z wykonawcą, skutkiem czego umowa nie zawierała zapisów w zakresie wystarczającego zabezpieczenia właściwego wykonania projektu, co było działaniem nierzetelnym.

Ponadto, w ramach kontroli w każdym kontrolowanym urzędzie, dokonano również oględzin realizacji dwóch projektów, po jednej z każdej edycji. Ustalono, że w większości przypadków projekty zrealizowano zgodnie z założeniami lub ustalonymi zmianami oraz były one utrzymane w należytym stanie. W przypadku trzech projektów (po jednej w każdej dzielnicy) stwierdzono brak oznaczeń logotypu budżetu obywatelskiego, które zostały uzupełnione w trakcie trwania danej kontroli.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w wystąpieniach skierowanych do burmistrzów dwóch z trzech skontrolowanych dzielnic m.st. Warszawy zawarte były wnioski pokontrolne, które zostały zrealizowane lub przyjęte do realizacji.